La mayor parte de los proyectos de Reforma del Estado presentan un Tomo con diagnósticos, opciones, resultados, acciones, prioridades, etc. con un nivel de detalle que la realidad – al entrar en la cancha – rápidamente reduce a buenas intenciones.
Por eso hay que darle menos importancia al QUÉ y sí darla al COMO, es decir, a la estrategia. Si no, recaemos en “buenas intenciones aprobadas, problema solucionado”, conocido en Uruguay y eso no es suficiente.
Adjuntamos información sobre “Estrategia seguida por el PRO.NA.DE.”
Separata de «Reseña PRONADE y estrategia 1990 1994”
“V. ESTRATEGIA SEGUIDA POR EL PRO.NA.DE.
La estrategia de implementación de los cambios responde a una determinada y explícita concepción de las transformaciones que se están produciendo en la administración y en la sociedad, la que fue expuesta en numerosas publicaciones y conferencias.
Se está cambiando el paradigma de la administración. Ya ha quedado atrás el modelo burocrático de Max Weber, muy adecuado probablemente a fines del Siglo XIX, cuando se estaba inventando el motor a explosión y se iniciaba el uso comercial e industrial de la energía eléctrica. Era un mundo de bienes y servicios sencillos, de pocas regulaciones, de procedimientos rígidos y preestablecidos, que cambiaba lentamente y que se correspondía con ese modelo.
El mundo actual presenta una explosión tecnológica de tendencia exponencial que cambia todas las organizaciones, públicas y privadas; se pasa de la intuición al planeamiento estratégico, de la experiencia a la capacitación permanente, de la estabilidad al cambio turbulento, de la sencillez a la complejidad y ello lleva a modificar los principios de actuación de la administración. Y ello permite a las sociedades que sepan aprovechar las posibilidades que ofrece, obtener importantes incrementos del bienestar de sus habitantes.
Es en este contexto, en este momento histórico, donde se ubican los nuevos principios que se han consagrado en la normativa: la delegación en lugar del centralismo, la flexibilidad, la materialidad sobre el formalismo, la ausencia de ritualismo, la diversidad frente al uniformismo, la veracidad salvo prueba en contrario, etc.
Se está pasando de un modelo a otro, con gran rapidez.
PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
TRADICIONAL MODERNA
ABSORCION DE DECISIONES DELEGACION
CENTRALIZACION DESCENTRALIZACION
FORMALISMO MATERIALIDAD
RIGIDEZ FLEXIBILIDAD
RITUALISMO PRACTICIDAD
DESCONFIANZA VERACIDAD Y NEGOCIACION
UNIFORMISMO ADECUACION A REALIDAD
Esta transformación es necesaria y beneficiosa para el conjunto de la sociedad.
En lo que es propio de la economía de mercado, los beneficios surgen de la transparencia y competencia, eliminando trabas y deseconomías en su funcionamiento.
En lo que es propio del sector público, los beneficios surgen principalmente de su buena gestión, la cual se transforma cada vez más rápidamente en dirección al gerenciamiento eficaz.
En ambos procesos de transformación se pueden identificar oportunidades de cambios que, por sí solos, justifican su concreción pero que, sumados en conjunto, pueden llegar a producir cambios más importantes. Por ejemplo, la acumulación de resultados del buen gerenciamiento puede llevar a disminuir los cargos de provisión política partidaria en beneficio de la profesionalización de la Administración Pública.
Luego de haber introducido estos principios en la legislación de administración financiera, se los aplicó también en la administración no financiera que es materia reglamentaria, el Procedimiento Administrativo, que fue modificado en diciembre del 91 con el Decreto 500, cambiando sustancialmente la filosofía de la Administración, cambiando la normativa y procurando llegar a decenas de miles de funcionarios que tienen que cambiar hábitos culturales para su correcta aplicación.
Para lograr estos y otros cambios se han aplicado en este proceso de desburocratización algunos principios estratégicos. Toda la transformación que ha tenido el mundo en el siglo XX también está cambiando los planteos estratégicos; las estrategias no son iguales hace 50 años y ahora; las estrategias, cuando hay cambios turbulentos, cuando los cambios son cada vez más rápidos, tienen que adecuarse también a esos cambios.
En primer lugar, la estrategia no puede subordinarse a los objetivos; dicho de otra forma complementaria, los recursos no pueden subordinarse a los fines.
No son útiles las reformas que en el papel plantean un objetivo voluntarista que no se puede cumplir, porque ni los recursos por un lado lo permiten, ni la estrategia permite alcanzar ese objetivo.
Continuamente se encuentran proyectos hiperdimensionados que no funcionan, porque los recursos no son adecuados o porque la estrategia para conseguir los objetivos tampoco es adecuada.
Hay que invertir los términos y que la estrategia prevea anticipadamente la viabilidad del resultado y adecuar los objetivos y fines a estrategias que sean viables y recursos que estén disponibles. Entonces deben plantearse agendas que sean realizables y que se legitimen con resultados palpables rápidos.
Y esas agendas deben basarse en estrategias que tienen que prever crear las condiciones para que los cambios se adopten, contar con el planeamiento estratégico de las condiciones en las cuales se pretende que se den esos cambios.
En tal situación importa prever que cuando se plantee una solución poderla ofrecer de inmediato porque ya está prevista; importa poder elegir directamente «la cancha» donde se dan las condiciones para que la estrategia cierre con el objetivo.
Ello implica necesariamente introducirse también en un proceso de cambios permanentes en las tácticas, implica renunciar a formas precisas, concretas y definitivas de Reformas del Estado, implica también renunciar a todos los tomos que no se leen de las Oficinas de Planificación.
Hay que manejar estrategias que introduzcan rápidamente en procesos de cambio y permitan ganar credibilidad y que permita mucha flexibilidad en el proceso de cambio en sí permitiendo reorientar fácilmente la acción hacia objetivos que se puedan conseguir.
Es un proceso de aproximaciones sucesivas, de necesaria interacción, de necesaria cooperación y de búsqueda de consenso, y hasta ahora ha dado como resultado reformas que han conseguido, en contra de lo que suele suceder en Uruguay, la unanimidad de los partidos en el Parlamente y el consenso a nivel de los funcionarios ya que todos los actores han comprendido que la ineficiencia no tiene color político.
Y esto ha señalado un camino que ha servido para hacer unas cuantas cosas útiles, de las cuales se reseñan algunas ideas.
Una, que se debe aprender del Norte porque por algo esos países están desarrollados, pero no se debe copiar en el Sur porque por algo no lo está.
Todas las reformas que se mantengan dentro de las estructuras habituales de la administración tradicional basadas en paternalismo, clientelismo, patrimonialización en beneficio de algunos intereses y gestiones rutinarias, están condenadas irremediablemente a perderse, porque se están construyendo sobre cimientos erróneos.
Por lo tanto se reitera que no debe hacerse «progreso manuscrito».
Y tampoco deben esperarse resultados fáciles y rápidos, excepto en lo que sea simplemente una supresión pura. El tema transformación implica mucho esfuerzo adicional.
No se ahorran recursos sin invertir algunos.
Este es un ejemplo real de 1992. Se propuso que el Estado tuviera un «ejecutivo de cuenta» para la compra de carne por parte del Estado (para hospitales, cárceles, cuarteles, etc.) que representa un volumen de más de 15 millones de dólares, siguiendo la adecuada administración de esas compras y del contrato. Porque nadie estaba específicamente a cargo de controlarla. Y en esa licitación, invirtiendo unas 200 horas de trabajo, se ahorró un millón y medio de dólares.
Es de resaltar que el Poder Ejecutivo, en el propio acto de aprobación de esa licitación, destinó esas economías (aunque no ha sido necesario utilizarlos) a reforzar el Plan de Mejora de los Sistemas de Compras porque respaldó explícitamente el concepto de invertir algo para ahorrar mucho.
En cambio, centenares de funcionarios se dedican a intercambiarse papelitos por montos de escasa cuantía en materia de adquisiciones, cuando el gasto de compras estatales de Rentas Generales se concentra en un 60% en una licitación de carne, en cuatro centros de compra de medicamentos y en seis centros de compras de alimentos.
En términos económicos podemos decir que estamos tratando de igualar costos y beneficios marginales, que todos los economistas consideran como una condición de eficiencia.
Y en forma muy específica en nuestra estrategia, tenemos estos diez puntos que nos han dado muy buenos resultados:
1) el uso del análisis costo beneficio, señalando en todo lo que es cuantificable los beneficios y los costos involucrados.
De junio a diciembre de 1990 se efectuaron economías cuantificables por 29 millones de dólares y para evitar alguna discusión con algunos de los que suelen discutir cosas muy innecesarias, se castigó la estimación y se planteó el 70% de las economías cuantificables, así se eliminaba cualquier discusión sobre la exactitud del cálculo; pero 29 millones de dólares anuales y repetitivos es mucho dinero acá y en cualquier lugar, más todos los beneficios de cuestionable o imposible cuantificación que no se incluyeron en el cálculo pero sí fueron enumerados.
Esto es un instrumento de rápida comprensión que enternece a todo Ministro de Economía. Esto lleva, además, a que las agencias involucradas estén proclives a asignar recursos a objetivos que constatan rentables y resuelve parcialmente el problema de obtención de fondos.
Una de esas primeras medidas generó una economía cuantificable de U$S 560.000 anuales, lo que permitió afirmarle al Presidente que ya se habían cubierto los costos antes de empezar y que ya tenía beneficios netos respecto a los U$S 521.900 de donación.
En efecto, la supresión del trámite anual de inscripción en un Registro de Empresas de determinado organismo eliminaba un costo de U$S 7 por agente económico (tiempo, omnibús, etc.); multiplicado por 79.750 empresas que lo habían hecho el año anterior, habíamos eliminado costos por dichos U$S 560.000.
No se incluyó como economía la tasa de inscripción que se les cobraba que era de un dólar aproximadamente, porque representa una mera transferencia de un agente privado al Estado; en cambio la economía que imputamos es la real, la de los recursos productivos sacrificados para el trámite de preparación y entrega de una información a ese Registro, información que nunca había sido procesada. Se corrobora que un alto porcentaje de la información que se pide al usuario nunca es procesada después…
Y nótese la magnitud de los recursos sacrificados. Porque cuando los trámites abarcan a tres millones de uruguayos, o a dos millones de ciudadanos, o a 200.000 empresas, o a 25.000 sociedades anónimas o a cualquier otra magnitud que tenga varios ceros a la derecha, los recursos en juego y los beneficios potenciales de un adecuado diseño del trámite o de su eliminación, suman enseguida centenares de miles o millones de dólares.
La adecuada cuantificación de costos y beneficios es una característica de nuestro accionar, la que efectuamos con un criterio muy conservador, a efectos de evitar cualquier crítica a la misma y, en muchos casos, sólo señalamos beneficios no cuantificables.
2) Se ha concentrado el esfuerzo en lo importante. No es cierto que cuanto más importante es algo, sea más difícil cambiarlo. Hay muchas cosas importantes que nadie tiene a cargo y uno puede cubrir ese vacío, por ejemplo, la Ley de Compras, los Sistemas de Identificación, el Procedimiento Administrativo. Su característica común es que son «horizontales» a todos los organismos y la actividad de casi todos ellos es «vertical», pues nacen de la especialización de funciones y de la desagregación de algún organismo más grande.
3) Se ha concentrado el esfuerzo en donde puede haber éxito. Hay tantas cosas para hacer en cualquier país que uno puede elegir las viables. ¿Para qué jugar en contra de las probabilidades?
4) Se cuenta con una agenda pragmática y selectiva. A diferencia de las reformas voluntaristas, se ha sido muy selectivo. Cuando se constata que una línea de trabajo no funciona, simplemente el PRO.NA.DE se aleja y va a otra porque en un país y en un Estado donde hay tantas cosas para hacer siempre se puede elegir y se debe optimizar la que es más rentable en términos de relación costo‑beneficio, si es factible su concreción.
5) Siempre se tiene disponible una cartera de oportunidades, una cartera de proyectos, se piensa dónde se puede ir si es necesario o si aparecen condiciones propicias como sucedió con el Proyecto de la Propiedad Industrial.
6) Se convirtió la desburocratización en una causa nacional, sin color político, en el cual simplemente el Gobierno de la República está empeñado en mejorar la Administración, lo que es muy útil en un ambiente como el uruguayo que es altamente partidizado.
Ello llevó a dejar de lado líneas de trabajo interesantes pero que podían llegar a ser objeto de disensos políticos que podían repercutir en aquellas donde se habían logrado consensos.
7) Se suministra mucha información objetiva. En contra de lo que opinaban y querían los agentes publicitarios no se hizo ninguna campaña de prensa (paga, por supuesto) pero sí se envía mucha información objetiva (gratis, por supuesto) a los medios de prensa sobre las cosas que se logran y se pretende crear a través de ella una mejor conciencia de los problemas y de los costos involucrados que hay detrás del exceso de burocratización.
Y para ello se busca la cooperación de los periodistas cuya misión también es crear conciencia social de los problemas. El facilitarles información ya elaborada y con mucho contenido anecdótico ha resultado muy útil. También poder distribuir «primicias» para aquellos días en que no hay noticias de prensa importantes.
8) Se ha utilizado el humor amable como medio de presión social, luego de obtener credibilidad mediante resultados. Affiches, relatos de humor, «juegos de la oca» recorriendo el camino de un expediente, Premios Nacionales a los relatos más burocráticos, etc. conjugados con relatos verídicos de resultados logrados por buenos funcionarios que se exceden en su condición de servidores públicos, lleva a crear presión sobre los malos funcionarios y sobre la ineficiencia de organismos sin herir las susceptibilidades ni perjudicar la cooperación de los buenos servidores públicos.
9) Se busca siempre generar consensos sobre las medidas a adoptar. Para ello se suele citar a todos los organismos, los funcionarios o las entidades privadas involucradas e intercambiar y enriquecer los puntos de vista. Se busca activamente la participación y los hechos indican que ha sido muy útil.
10) Se pretende generar «masas críticas» y se invierte mucho tiempo en crear agentes de cambio que se sabe que en muchos lados, al principio, se van a frustrar, porque van con entusiasmo pero encuentran dificultades para aplicar las reformas en sus organismos. Han pasado más de 10.000 funcionarios por actividades de capacitación hechas directamente por el PRO.NA.DE. sobre el nuevo Procedimiento Administrativo y se han distribuido más de 100.000 Manuales y 600 videos (se ha cubierto también todas las localidades de más de 2.000 habitantes). Ello ya hace un cambio cualitativo porque se va acumulando en las oficinas demasiada presión interna tendiente a eliminar cosas innecesarias. Y el lema de «trabajemos menos y mejor» es creído por los funcionarios que ven que se han eliminado cosas inútiles y que tienen ellos la posibilidad de hacer mejor lo importante y ello se traduce en más productividad.
Los resultados, de acuerdo a lo que ha opinado el Gobierno, el P.N.U.D., los medios de opinión, parecen ser satisfactorios.
El citado informe de evaluación hecho por un técnico independiente señalaba: «En Uruguay … se han puesto las bases de un proceso sólido, prolongado y progresivamente extendido de modernización del sector público».
Pero ninguno de esos balances recoge el resultado fundamental: la aceptación por miles y miles de funcionarios de la conveniencia y necesidad de estos cambios y el uso de los instrumentos que se han puesto a su disposición.
- CONSECUENCIAS PREVISIBLES DE LA ESTRATEGIA Y SUS RESULTADOS
La sustitución del nivel superior de la administración por técnicos y gerentes de carrera, la capacitación especializada a través del Programa de Formación Gerencial del Sector Público, la difusión por decenas de millares de manuales y la preparación de miles de funcionarios, está abriendo un camino fuerte de profesionalización de la Administración del Estado.
La demostración y cuantificación de los resultados y el convencimiento generalizado de los beneficios aportados llevó, como se había previsto, al efecto «semilla» buscado, tanto por la vía de fondos internacionales como de fondos por costos compartido.
También llega a una conciencia en los usuarios y los funcionarios.
Ya hay muchos casos de mejoras de la gestión que erróneamente la prensa le atribuye a la participación del PRO.NA.DE., cuando éste sólo ayudó a crear las condiciones, el clima, los instrumentos, para que se pudiera actuar.
Todos los partidos políticos han incluido en sus programas para la elección nacional del 27 de noviembre de 1994 este tipo de medidas.
Todo esto lleva a la sostenibilidad de los resultados del Programa con independencia de su propia existencia, ya que son los agentes estatales los que lo han hecho suyo. Porque solamente con la ayuda de muchos miles de funcionarios y de usuarios se puede tener una Administración más eficiente y una sociedad mejor.
Porque LA DESBUROCRATIZACION, ES TAREA DE TODOS”