Resumen
El proyecto de Presupuesto Nacional (art. 6) faculta al Poder Ejecutivo a “aprobar las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de los Incisos o unidades ejecutoras de la Administración Central” y que, para ello, “La Contaduría General de la Nación reasignará los créditos presupuestales en función de los puestos de trabajo aprobados”.
Esa redacción no presenta plazo para aprobarlas, ni límite de veces ni topes de incremento de egresos de caja, aunque no se aumente el crédito presupuestal. Es una delegación permanente de un cometido constitucional.
Al incluir “puestos de trabajo”, automáticamente se incluyen los “no funcionarios” (becarios, pasantes, contratos con proyectos de organismos internacionales, etc.) aunque ello sea limitado en la reglamentación.
Esa amplia redacción esconde la posibilidad de incrementar el gasto realmente ejecutado de un Presupuesto 2025-2029 austero, sin que el texto lo explicite.
Del punto de vista numérico es un “cheque en blanco” al Poder Ejecutivo de hasta 400 millones de dólares que, aunque ningún Ministro de Economía lo gastaría, es lo que autoriza la norma legal.
La asignación incremental 2026 para “Pobreza e infancia” es de US$ 56 millones.
La ejecución del Rubro 0 (2024) de la Administración Central fue de $ 92.337 millones, unos US$ 2.300 millones (el 70% corresponde a Defensa e Interior). Si hubiera un 3% de aumento de costos en toda la Administración Central por reestructura sería más que lo destinado a la pobreza infantil. No sé cuál sería el costo real, pero parece razonable que se conozca previamente.
El análisis de la norma exige comenzar por la historia del surgimiento de las reestructuras presupuestales, causada por la delegación de cometidos del Parlamento hace casi medio siglo.
1 El Presupuesto Nacional por Programa
Las disposiciones constitucionales vigentes en materia presupuestal provienen de la Constitución de1967; su diseño recogió muchas recomendaciones de la CIDE (Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico) creada seis años antes y antecedente directo de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
La CIDE representó un importante avance en materia de generación de información y conciencia de los problemas del Uruguay, siendo un ejemplo de trabajo en un ambiente de idoneidad y pluralidad, lo que hay que destacar, que produjo múltiples propuestas concretas.
Una de ellas fue el “presupuesto por programas” (PPP) que fue insertado en la Constitución de la República, pero nunca se implementó como estaba previsto y no se utiliza realmente para la toma de decisiones. Es más bien una forma de presentación y su información sirve de base para algún análisis.
Una evaluación del PPP en su aplicación real y sus causas puede leerse en “El presupuesto por programas en el Uruguay: reseña y evaluación crítica” (1981), de Leonel Rial, ex subsecretario de Economía y Finanzas, el cual mantiene su vigencia.
Según Rial, la causa principal es que no ha existido una verdadera voluntad política de llevar adelante las reformas administrativo-institucionales requerida. No se impulsan los cambios que el PPP requiere y, por ende, sigue siendo “incrementalista” como antes de la reforma constitucional.
El control de eficiencia y la evaluación de resultados que retroalimenta al sistema no se efectúa, siendo dicho control del tipo legalista y financiero.
El Ec. Eduardo Favaro, en setiembre 2025, señaló que “los gobiernos uruguayos no miden los resultados del gasto” e hizo un análisis actual del funcionamiento del Presupuesto Nacional.
La entrevista al Ec. Favaro se puede leer en El País o en https://www.memoriasdelaburocracia.uy/edgardo-favaro-opina-sobre-el-presupuesto/
Para una descripción más vívida y amena de lo que era el “Presupuesto” en los años 50 – 60 en una Oficina Pública, se puede leer al eterno Mario Benedetti en “El Presupuesto”, disponible en https://www.literatura.us/benedetti/presupuesto.html
El reconocido escritor, que era funcionario público, relata las esperanzas, presiones y vicisitudes de los integrantes de una oficina pública indeterminada en la búsqueda de un nuevo presupuesto (lo que ahora se llama “reestructura” o “racionalización administrativa”).
Nuevo presupuesto, obviamente, de sueldos, el cual representa en el actual Presupuesto Nacional, más de 6.500 millones de dólares.
2 Surgimiento de las “reestructuras presupuestales”
La Constitución de la República establece un Presupuesto quinquenal (período de gobierno) que contiene los gastos corrientes, las inversiones, los escalafones y sueldos funcionales, los recursos y las normas presupuestales requeridas. Suelen agregarse muchas normas sobre materias no presupuestales.
También establece la posibilidad en las Leyes anuales de Rendición de Cuentas de “proponer las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas”.
En los hechos suele suceder que las Leyes de Rendición de Cuentas tengan las extensas características de un Presupuesto Anual, aunque varias veces las penurias financieras llevaron a tener Rendiciones que incluían solo el artículo de aprobación del resultado financiero del ejercicio.
Las llamadas “reestructuras presupuestales” consisten en la delegación al Poder Ejecutivo de las facultades constitucionales del Parlamento en lo que refiere a número y nivel de cargos, escalafones y sueldos del Presupuesto Nacional, así como algunos cambios en el organigrama de las Unidades Ejecutoras, el cual suele resultar en un incremento de oficinas, en cantidad y en nivel jerárquico y, a la corta o a la larga, en costos reales.
Luego de la aprobación de la reestructura por parte del Poder Ejecutivo se efectúa una comunicación al Poder Legislativo, la cual no genera interés parlamentario ni revisión ni consecuencias.
Esa delegación de atribuciones que hace el Parlamento tiene alguna lógica práctica dado el escaso tiempo (45 días) que tiene cada Cámara para estudiar una ley presupuestal. Pero ello sucede porque el Parlamento no tiene Comisiones específicas del Presupuesto Nacional que hagan seguimiento permanente a la gestión presupuestal y a la evaluación de resultados. La realidad es que el Parlamento no controla la bondad del resultado, cuyo costo pagamos los contribuyentes.
¿Cuándo aparecieron?
Hasta los años 70 las leyes presupuestales reflejaban una dura lucha por asignación y redistribución de recursos. Una redistribución, sin costo para el Estado, consistía en otorgar aumentos generales menores que la inflación a los funcionarios y asignar discrecionalmente el remanente en el Presupuesto. Así se fue desordenando la estructura de cargos y sueldos.
Había en los 70 una dura dictadura militar y el Ministro de Economía y Finanzas de la época sustituyó esas Leyes Presupuestales anuales por Leyes de “Enmiendas Presupuestales”, más espaciadas en el tiempo. También estableció los aumentos salariales generales por decreto.
El órgano legislativo era un complaciente Consejo de Estado, el cual carecía – de hecho – de facultades reales, pero mantenía el aspecto formal de las leyes.
La primera delegación completa de dichas facultades parlamentarias fue realizada en el Decreto Ley 14.800 de 30/jun/1978, art. 2º:
“Artículo 2°. Facultase al Poder Ejecutivo, para disponer por decreto fundado con el jerarca respectivo y con el acuerdo del Ministerio de Economía y Finanzas, la restructura y racionalización administrativa de los Programas Presupuestales de funcionamiento de los Incisos 1 al 30, siempre que no signifique lesión de derechos funcionales, asignándose a tal efecto una partida que no superará el 5 % (cinco por ciento) de las dotaciones presupuestales del Rubro 0 de los respectivos Incisos, al 1° de enero de 1978.
El jerarca de cada Inciso deberá presentar, en un solo proyecto, todas las modificaciones correspondientes a sus Programas Presupuestales.
La presentación deberá efectuarse antes del 1° de octubre de 1978, a una Comisión integrada por representantes de la Secretaría de Planeamiento, Coordinación y Difusión y de la Contaduría General de la Nación.
Dicha Comisión, impartirá las directivas a las que deberán ajustarse los proyectos y una vez presentados, se pronunciará sobre los mismos.
Estará subordinada directamente al Secretario de Planeamiento, Coordinación y Difusión y al Ministerio de Economía y Finanzas, quienes, con su asesoramiento, si lo juzgaren conveniente, elevarán los proyectos a consideración del Poder Ejecutivo.
El acto del Poder Ejecutivo que apruebe la restructura, se comunicará al Órgano Legislativo.”
A partir de esa Ley se hizo habitual que muchas Leyes Presupuestales otorgaran una autorización de reestructuras, renunciando el legislador a intervenir en su contenido. Y, en los hechos, a controlarlas.
3 El “cangrejo» debajo de las reestructuras
El financiamiento que se dio a esa primera reestructura de 1978 fue “una partida que no superará el 5 % (cinco por ciento) de las dotaciones presupuestales del Rubro 0 de los respectivos Incisos”. En el ejercicio 2024 habría sido más de US$ 300 millones.
Según el texto, esa reestructura parece que costaría hasta un 5%, lo cual puede ser razonable en determinadas circunstancias, pero no era así, lo que requiere una explicación de Contabilidad Pública, materia que no suele ser sencilla:
- La dotación presupuestal o Asignación Presupuestal o Crédito Vigente es una autorización para gastar la cual se puede ejecutar (gastar) o no (economizar),
- ¿Qué son los Incisos? Corresponden a la registración contable de cada uno de los Ministerios, del Poder Legislativo y de cada uno de los restantes organismos y egresos del Presupuesto Nacional,
- El Rubro 0 “Servicios Personales” incluye sueldos, compensaciones, cargas legales, beneficios sociales, etc., cuyo total corresponde tanto a puestos ocupados (ejecutado) y vacantes más otros créditos (economías). Siempre hay crédito presupuestal no utilizado.
Un ejemplo extremo, con cifras del Balance de Ejecución Presupuestal del lejano año 2000 (no tengo Balances detallados de años anteriores, pero el problema ha sido de todos los Gobiernos), el Rubro 0 del Poder Ejecutivo fue de $ 9.221 millones, de los cuales se ejecutaron $ 8.123: y se economizaron $ 1.098: que no se gastaron.
Si en 2000 hubiera habido reestructuras, el 5% máximo del crédito total de las remuneraciones realmente ejecutadas representaba el 5,7% de aumento real.
Pero si, además, se utilizaba todo el crédito presupuestal (autorización legal para gastar) de las economías, que fueron el 14%, monto total para gastar en reestructuras podía llegar al 20%.
Y si, además, ese monto se calculaba a nivel de Inciso. pero se repartía en forma desigual dentro de cada Inciso, algunas reparticiones y/o funcionarios podían recibir un porcentaje muy superior de aumento.
Sí, algo se controla y poco se evalúa, pero ¿quién frena la tendencia de la burocracia a aumentar el gasto público? ¿quién controla a los controles?
Por supuesto que ninguna autoridad económica autorizaría gastar el máximo posible, pero sí se podía conseguir una buena “tajada” suplementaria, a costa de los demás organismos y/o de los contribuyentes. La norma legal no lo impide, sólo un Decreto reglamentario o la Comisión de Reestructuras puede frenarlo, no siempre y no eficazmente.
La anterior explicación de las posibles consecuencias financieras del abuso del “crédito presupuestal” fue aceptada por las autoridades en aquella ocasión y la Comisión de Reestructuras determinó en el Instructivo un tope del 6% de “costo de caja”, el que se debía calcular respecto a las remuneraciones realmente pagadas. El aumento de la asignación presupuestal era 5% pero la ejecución real, el costo, no podía superar el 6% con ese nuevo límite.
Otra regla importante se impuso para evitar la expansión de los organigramas (incremento de reparticiones internas y niveles jerárquicos no justificados). La Comisión de Reestructuras exigió que cada “rectangulito” de dichos organigramas tuviera anotado el número de los integrantes de esa Unidad, cuya suma debía corresponder con el total de funcionarios del organismo.
Ejemplo:
Un ejemplo simple de la patología posible: una Sección con un Jefe y 4 funcionarios, se podía proponer transformarla en un Departamento con 2 secciones y los mismos funcionarios.
Esa expansión de los organigramas se ha dado principalmente a través de las reestructuras. Muchas de ellas han producido expansiones visibles de ellos a pesar de la reducción de funcionarios en la Administración Central civil.
Aquellas fueron dos disposiciones del Instructivo de Reestructuras muy útiles para frenar la exagerada y desigual asignación de recursos reales y la proliferación de Unidades organizativas con escasos funcionarios.
En términos técnicos: se presionó para aplicar un razonable ámbito de control, el cual se define como el número de subordinados que un jefe supervisa directamente. Ello incide en la eficiencia, en la comunicación, en la agilidad y el desempeño. Obviamente incide en el gasto.
En la Ley 15.809, Presupuesto 1985, se comenzó a solucionar la caótica situación presupuestal que dejó la dictadura, se fijaron las normas generales sobre Escalafones, Cargos y Tablas de Sueldos y se delegaron nuevamente las “reestructuras” o “racionalizaciones”, asignándose para ello un crédito presupuestal (autorización para gastar) del 5% del Rubro 0 (Sueldos).
Y la Ley agregó – por primera vez – que “El costo mensual de caja de la racionalización no podrá exceder del 5% de los pagos del Inciso por rubro”, para evitar la “trampita” descrita anteriormente.
Así se sumó, prudentemente, el concepto de “costo de caja” al primer concepto de “incremento presupuestal”.
La Ley 16.170, Presupuesto 1990, autorizó algunas “racionalizaciones administrativas” estableciendo que no tendrían “costo presupuestal (crédito) ni de caja (gasto)”, excepto el crédito de las vacantes generadas en el año (no de las anteriores).
La norma de “no provisión de vacantes” no implica una economía permanente a Rentas Generales si luego se usa el crédito de dichas vacantes para cargos ocupados.
Es decir, menos empleos y más sueldo.
Repito, los anuncios de “no provisión de vacantes” no producen automáticamente la supresión del crédito presupuestal de las vacantes no provistas ya que el Rubro 0 no se disminuye, se mantiene habilitado.
Desde entonces prácticamente desapareció el tope legal del “costo de caja”.
Por ejemplo, la Ley 16.226, Rendición de Cuentas 1991, autorizó racionalizaciones (reestructuras) estableciendo que “no implicará aumento de los créditos presupuestales”. Ya no se señalaba tope de costo de caja lo cual generaba la posibilidad de sí aumentar el gasto real ejecutado y disminuir las economías del crédito habilitado.
En los siguientes 30 años se aprobaron diversas reestructuras en base a “créditos presupuestales” no ejecutados, es decir, economías, los que al ejercicio siguiente se transformaban en ejecutados, es decir, en costos.
En el Presupuesto 2020 se autorizaron con una limitación parecida al costo de caja: “La nueva estructura no podrá incrementar el costo de los vínculos laborales con el Estado al 1º de enero de 2020”. En este caso las vacantes del 2020 sí podían financiar la reestructura, lo que estaría eliminando el ahorro esperado por la no provisión de vacantes. Además, la propia Ley autorizaba a exceptuar ese tope de costo y así sucedió en demasiados casos.
Nótese que ya no se habla de “funcionarios” sino de “vínculos laborales”, concepto que incluye becarios, pasantes, arrendamientos de servicios (y en organismos internacionales), los que podían pasar a ser funcionarios permanentes, con o sin concurso. En dicha reestructura se habilitó a incluir en las reestructuras sólo a los arrendamientos de servicios de 3 o más años de antigüedad (inclusive los realizados a través de organismos internacionales), ingresados con o sin concurso.
4 Contenido de las reestructuras ¿son realmente útiles?
Los proyectos de reestructuras que han presentado los organismos, desde 1978, han contenido elementos como estos:
- una adecuación necesaria del organigrama (estructura organizativa) y/o de los cargos existentes o de ambos por haber cambios legales o nuevas actividades; es un objetivo correcto en beneficio de la organización.
También suelen agregarse diagnósticos, manuales y otros documentos vinculados a la organización que pueden ser útiles
- b) una adecuación innecesaria de la organización interna para favorecer situaciones personales: creación innecesaria de Unidades, en cantidad (horizontal) y/o jerarquía (vertical),
- c) aumentos de remuneraciones mediante un “ascenso” en la Tabla de Sueldos, ya que dicha Tabla asocia a cada grado un determinado sueldo básico; incluso resulta conveniente ascender de grado sustituyendo compensaciones por básicos, sin aumento real, ya que luego llegarán más compensaciones,
- d) cambios de escalafón (ej. un administrativo que obtuvo un título profesional), a veces necesarios, a veces innecesarios; esto explica parte del incremento de profesionales en la Administración Pública,
- e) regularización de alguna situación injusta o errónea (ej. sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, redistribuciones).
Los proyectos tienen que seguir las directivas que da la “Comisión de Reestructuras” (algunas de ellas pueden ser incluidas en un Decreto del Poder Ejecutivo) que analiza y recomienda la aprobación o rechazo de los proyectos.
No abundan las reestructuras presupuestales que realmente sean imprescindibles para el Estado. No conozco evaluaciones posteriores de sus beneficios. Ojalá las haya y sean públicas.
La sucesión de reestructuras permite suponer que las anteriores no fueron adecuadas para beneficio de la Administración y que, por ello, se repiten.
También puede suponerse que parte de ellas fueron en beneficio de los funcionarios y en perjuicio de los contribuyentes.
Si todas las reestructuras fueran relevantes, el Estado debería ser una organización muy buena ya que desde 1978 hubo numerosas autorizaciones legales de reestructuras presupuestales.
5 Presupuesto 2025 y su costo eventual
El Proyecto de Ley de Presupuesto 2025 remitido por el Gobierno, en su art. 6, delega al Poder Ejecutivo la aprobación de “las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de los Incisos” y que “la Contaduría General de la Nación reasignará los créditos presupuestales en función de los puestos de trabajo aprobados”.
Esa redacción de “puestos de trabajo” incluye, como en 2020 (“vínculos laborales”), a becarios, pasantes, contratos de organismos internacionales pagados con recursos estatales, etc., aunque debe suponerse que la norma reglamentaria limitará tal amplitud.
El art. 6 implica que se podrían utilizar las economías actuales del Rubro 0 para incrementar el gasto efectivo en remuneraciones, pero no fija un tope, el cual queda a la discreción del Poder Ejecutivo.
¿Cuál sería el máximo costo si la reasignación de créditos no ejecutados del Rubro 0 (economías) en 2024 en la Administración Central (Presidencia y Ministerios) se transformara en ejecución (egresos)?
En esos 15 Incisos el crédito (autorización para gastar) del Rubro 0 (Remuneraciones) fue $ 108.551 millones y la ejecución (gasto) de $ 92.337 millones (70% corresponde a Defensa e Interior).
Por tanto, las economías del Rubro 0 del año 2024 fueron $ 16.214 millones, equivalentes a unos US$ 400 millones (incluido cargas sociales, etc.).
Es obvio que jamás se gastaría tal monto y a nadie se le ocurriría tal cosa, pero ese es el máximo legal que puede generar el artículo 6 del proyecto de Presupuesto 2025 debido a su redacción literal.
El costo “de caja” que tienen las reestructuras no es de conocimiento del ciudadano. Sólo se publica el Decreto de aprobación y las planillas de crédito presupuestal, que son sólo de naturaleza registral. No es el costo real “de caja”.
El contribuyente es el que paga el incremento innecesario del gasto público.
Debería haber control por oposición de intereses el cual, en la realidad uruguaya, no podrá ser realizado eficazmente si no hay participación de los principales interesados: los contribuyentes, organizados de alguna manera.