En “Papeles inútiles temblad” se rememoraba la primera delegación de atribuciones que realizó el Poder Ejecutivo en 1990, que refería a Mensajes de Poder a Poder, casi todos de mero trámite.
El Presidente se quejaba de la gran cantidad de resoluciones de escasa importancia que debía firmar todos los días.
Ese problema es viejo en Uruguay.
La primera referencia que encontré es de 1954; es de John Hall en «La Administración Pública en Uruguay. Sugerencias para una Reforma»: «Uno de los más importantes problemas que el Uruguay debe enfrentar actualmente, es la ausencia de suficiente autoridad delegada.”
La Constitución de 1967 introdujo el Instituto de la Delegación para el Poder Ejecutivo y las Intendencias Departamentales.
La Presidencia de la República, al año siguiente, aplicó la delegación para una batería de asuntos repetitivos en 1968, mediante Resolución 798/968 de 6 de junio. Luego hubo algunas otras delegaciones.
En 1990 el problema continuaba y extenuaba.
¿Por qué? Porque el progreso tecnológico cambia la realidad y la hace cada vez más compleja y eso también sucede en la Administración Pública. El problema se había extendido al resto del sector público. El uso instrumento de la delegación era una solución.
Pero “El Constituyente no previó la facultad delegatoria para los Organismos de los arts. 220 y 221 de la Constitución de la República (Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Administración Nacional de Enseñanza Pública, Universidad de la República, Instituto Nacional del Menor, Banco de Previsión Social y Empresas Públicas, de la época).
El PRO.NA.DE. propició, apenas constituido, la inserción en la Ley de Rendición de Cuentas de 1989 la extensión del instituto de la delegación para dichos Organismos, satisfaciendo una necesidad de la Administración Moderna.”
El art. 106 de la Ley 16.134 de 20 de setiembre de 1990 estableció:
«La autoridad máxima de los Organismos a que refieren los artículos 220 y 221 de la Constitución de la República podrán delegar, por resolución fundada, las atribuciones que les asignan las normas legales, cuando lo estimen conveniente para la regular y eficiente prestación de los servicios a su cargo. Esta disposición entrará en vigencia a partir de la promulgación de la presente ley«.
En 1990, cuando se planteó el tema de la delegación de atribuciones a nivel del Poder Ejecutivo, intervinó una Comisión integrada por abogados para analizar metódicamente el total de Resoluciones e identificar las delegables. Es un método complexivo y riguroso, pero también lento, eficaz pero no eficiente.
Sucede que hay temas que deben analizarse de esa manera minuciosa, por ejemplo, un Código.
Y hay otros temas en los cuales vale la pena comenzar de inmediato con algunas medidas y, en la marcha, agregar más.
Es aplicable la frase popular de “Al elefante se lo come a pedacitos”. Saber diferenciarlos es relevante.
Lo que hicimos fue revisar rápidamente (en media tarde) el total de Resoluciones del Poder Ejecutivo de un año, seleccionar “a ojo” las que resultaban más repetitivas y fácilmente delegables y propiciar su aprobación. Funcionó. La delegación dio un gran salto adelante.
Progresivamente la delegación de atribuciones, que ya podía aplicarse por todos los organismos públicos, se extendió, modificando procedimientos de decisión de las autoridades máximas, especialmente cuando ellas eran órganos colegiados.
Un ejemplo. En 1992 fui a visitar al Rector de la UDELAR, Ing. Jorge Brovetto, quien me comentó que había aplicado las recomendaciones del PRO.NA.DE. y había logrado que el Consejo Directivo Central de la Universidad de la República le delegara las licencias.
Era un problema viejo el del funcionamiento de los Consejos en la Universidad y la concentración de decisiones de menor importancia. Puede leerse al respecto el relato del Decano de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Cr. Israel Wonsewer en el libro “El Pensamiento Universitario” (1968), de Darcy Ribeiro (recop.).
Y si bien es cierto que un Ejecutivo que tiene que lidiar con un órgano colegiado puede quedar agotado con las minucias que debe someter a su consideración, también es cierto que, si introduce los temas menores al inicio de la sesión, le va a resultar más fácil hacer aprobar los temas más difíciles luego de algunas horas de sesión.
Un tema difícil que hubo que resolver con los abogados fue el de la subdelegación de atribuciones por parte del delegatario. La doctrina ha considerado que la subdelegación no es procedente.
Pude contraatacar señalando que hace años que el Ministro del Interior había subdelegado, mediante la Resolución 1044/984, la designación de funcionarios en los Jefes de Policía en los 19 Departamentos y no se había objetado ya que ello era útil y ágil.
La realidad fue más fuerte y se aprobaron subdelegaciones atendiendo al criterio de materialidad, introducido en el TOCAF en 1991. Por ejemplo, el Ministro de Economía y Finanzas subdelegó en el Contador General de la Nación el pago de sumas inferiores a tres salarios mínimos nacionales (Resolución 818/990).
Un tema importante en Presidencia fue el procedimiento de control de la aplicación de las delegaciones. Expliqué que no es necesario controlarlas todas sino sólo un reducido porcentaje de ellas, pero haciendo que se enteren de alguna forma que las mismas están siendo revisadas. Es un tema de control aleatorio y selectivo que maximiza los beneficios netos de la medida.
La delegación de atribuciones en esos años fue muy amplia a nivel del Poder Ejecutivo lo que llevó a la aprobación de un Texto Ordenado, recopilando y ordenando todas las vigentes, lo que se efectuó por Resolución 13/993 del 12 de enero de 1993. En toda la gestión fue importante el aporte de la Dra. Graciela Ruocco.
Dicho Texto Ordenado, con la historia de su aprobación y los conceptos que lo sustentan se puede ver en “Manual de Delegación de Atribuciones”