¿Qué hacer con los malos funcionarios públicos? ¿Cesarlos (despedirlos)?
Esa pregunta se la hacen a veces los Gobiernos en el Uruguay y se la hacen siempre los ciudadanos (especialmente los que no son funcionarios públicos y tienen que financiar sus remuneraciones a través de impuestos y tarifas)
La respuesta es una sola: cesarlos. Lo más probable es que antes que eso suceda, cambiarán la actitud hacia el trabajo (son vivos, no bobos). Por eso y por las garantías del debido proceso, el procedimiento conviene sea en etapas e incuestionable.
La inamovilidad de funcionarios públicos establecida en la Constitución cubre sólo a los funcionarios civiles presupuestados de los Gobiernos Nacional (unos 17.000) y Departamentales (unos 19.000) en 300.000 y sólo consiste en la previa venia del órgano legislativo para su destitución. No hay obstáculos legales infranqueables.
Es un mito que no se destituyen funcionarios.
Un estudio de la ONSC (disponible en www.gub.uy/oficina-nacional-servicio-civil/documentos-de-trabajo) señala que de 5.473 sumarios iniciados entre 2919 y 2021, al 31/dic/2021 se habían concretado 235 bajas. Ellas incluyen incumplimientos, delitos, irregularidades, acoso, etc.
Pero los sumarios por “ineptitud para el ejercicio del cargo/funciones, ineptitud profesional” fueron sólo 64 en 5.473 y no hay información de cuantas bajas como consecuencia de ellos.
Es sabido que los que no suelen ser destituidos son los malos funcionarios por omisión, por trabajar poco y mal. No se trata de ineptitud, Pueden pero no quieren.
El Estatuto del Funcionario de la Administración Central “entiende por ineptitud la carencia de idoneidad, la incapacidad personal o inhabilitación profesional. Sin perjuicio de ello, se configurará ineptitud cuando el funcionario obtenga evaluaciones por desempeño insatisfactorias en dos periodos consecutivos, y rechace la recapacitación cuando no haya alcanzado el nivel satisfactorio para el ejercicio del cargo o desempeño de la función.”
Nada dice sobre qué sucede si la “recapacitación” no funciona con ese mal funcionario. ¿Y entonces?
No es una norma nueva ni es un problema nuevo.
Esta norma tiene como antecedente directo el art. 19 del Decreto-Ley 14.416 de 8 de setiembre de 1975 que estableció que «A los funcionarios públicos que durante dos períodos de calificación consecutivos no sobrepasaren el 30% (treinta por ciento) del puntaje máximo se les instruirá un sumario administrativo para comprobar su ineptitud. ….”. Tampoco funcionó entonces y no funciona ahora; o no se quiere hacerlo funcionar bien.
Este problema es viejo. Hace siglo y medio José Pedro Varela escribía:
“Agreguemos a esto el error de crear privilegios en favor del empleado público, haciendo del empleo una propiedad de la que no puede despojársele sin una causa bastante grave para dar mérito a un juicio. De esa manera las nulidades y las ineptitudes que sucesivamente van injertándose en la administración, continúan siempre en ella, pesando como una grave carga sobre la Nación, y debilitando la responsabilidad de los funcionarios superiores, que se escudan, hasta cierto punto, tras de la valla que opone a sus propósitos de moralización y de mejora la disposición constitucional que hace inamovible al empleado público». (Del estado del Uruguay y sus causas, en La Legislación Escolar, 1876)
No se destituyen malos funcionarios porque sean inamovibles, es porque los supervisores, los directores, prefieren no adoptar medidas para ello y evitar fricciones y costos internos.
Tampoco es porque el procedimiento sea interminable. No lo es, si se gestiona adecuadamente. Ver al respecto el Manual del Sumariante, PRO.NA.DE..
Difícilmente se concreta un cese si antes no se documentaron medidas disciplinarias (apercibimiento, suspensiones), ya que destituir un funcionario que tiene “limpia” la foja de servicios requiere una falta muy grave, como ser un delito. El procedimiento debe ser un proceso gradual, orientado a la mejora más que al cese.
Se puede prescindir de esos “malos funcionarios”. O hacer que cambien de actitud. Y todo ello coadyuva al mejor rendimiento de otros que comprenderán la importancia de la actitud ante el trabajo que la sociedad les remunera así como el respeto debido a los buenos funcionarios.
En la Intendencia de Salto, en los años 1988-89, hubo varias cesantías por bajo rendimiento sistemático (denominado sistemático para diferenciar entre “el que puede rendir” y el que tiene una limitación). Y los demás funcionarios apoyaron el proceso.
A. Artículo publicado en la prensa nacional en 1989
“El 23 de agosto pasado la Intendencia Municipal de Salto cesó a cuatro funcionarios públicos por encontrarlos incursos en bajo rendimiento sistemático.
Ello surge de la fotocopia de un informe de su Asesoría Jurídica que obra en nuestro poder.
Es la primera vez en la historia de la Administración Pública uruguaya que se destituyen funcionarios como consecuencia de la baja calificación de su desempeño, establecida por el dictamen de un Tribunal de Calificaciones, integrado con representantes de la Intendencia y de los funcionarios.
El Intendente de Salto, Esc. Eduardo Malaquina, firmó la Resolución de desvinculación funcional al finalizar un período de prueba otorgado en febrero y marzo de 1989 a 4 funcionarios, luego de ser apercibidos de la eventual cesantía en caso de no mejorar su rendimiento.
Esta drástica y ejemplarizante medida fue la culminación del proceso de reconstrucción de la carrera de los funcionarios municipales salteños iniciado al reinstalarse el Estado de Derecho en 1985.
El primer paso fue calificar a los funcionarios a efectos de presupuestar a los mejores, lo que fue realizado en 1986 y 1987 por parte de Tribunales integrados con delegados de la Intendencia y de los funcionarios, que actuaron por consenso.
El segundo paso, al efectuarse la calificación del rendimiento en 1988, fue ascender y premiar a aproximadamente el 20% de los funcionarios, (los mejor calificados) y, a la vez, apercibir al 5% peor calificado de los funcionarios para que mejoraran su rendimiento dándoles un plazo durante el primer semestre de 1989.
El resultado fue el siguiente:
- 51 empleados mejoraron su desempeño y se les levantó el apercibimiento y uno renunció
- 14 empleados tuvieron un segundo apercibimiento
- 11 empleados recibieron un segundo apercibimiento más una suspensión de 5 a 10 días por bajo rendimiento
- 4 fueron cesados por haber mantenido o agravado un rendimiento considerado insuficiente, previa vista para los descargos que consideraran pertinentes.
Las ejemplarizantes medidas han incentivado un mejor rendimiento en otros 200 empleados que también tenían calificaciones pobres.
La Intendencia de Salto ha sido el primer organismo público que le dio un contenido claro y efectivo al precepto legal de destitución por omisión, al aplicar el concepto de bajo rendimiento sistemático como una especie del género omisión.”
B. Informe de la Asesoría Jurídica
Nota: se transcribe el Informe por contener una memoria general del proceso de evaluación seguido y de los resultados alcanzados; no se incluye la parte personal del Informe.
“Asesoría Jurídica
Se tramita en estos obrados la conclusión definitiva del contrato de función pública con el funcionario Sr. H.S.
Para ubicar el tema adecuadamente en el contexto de Ia administración de recursos humanos de la Intendencia corresponde historiar las políticas aplicadas.
I. Antecedentes
El descaecimiento de las normas jurídicas y la carencia de políticas claras durante el período de facto entregó al Gobierno Departamental electo libremente una situación caótica en materia de funcionarios.
Los trabajadores municipales habían perdido la diferenciación entre presupuestados y contratados, nunca se habían efectuado calificaciones, no se efectuaban ascensos y no había garantías de la evaluación justa del desempeño funcional.
Con el asesoramiento especializado de la Oficina Nacional de Servicio Civil se comenzó, a partir de 1985, la larga tarea de reconstrucción de la carrera administrativa de los empleados municipales, en base a los criterios siguientes:
- determinación clara de la situación jurídica de cada empleado
- presupuestación de funcionarios en base exclusivamente a la evaluación objetiva de su desempeño y de su antigüedad
- nivelación del personal postergado o sumergido respecto a las tareas desempeñadas
- garantías plenas a los funcionarios
- actuación de Tribunales independientes con representación de los funcionarios, buscándose y lográndose la unanimidad de sus integrantes
- tratamiento individual y personal de toda nota o queja de cualquier funcionario
- tratamiento con los agrupamientos gremiales de funcionarios de cualquier problema que plantearan
- asesoramiento de un notorio especialista en materia presupuestal y funcional, el Cr. y Econ. Alberto Sayagués Areco.
La primera etapa fue esclarecer la situación jurídica de los funcionarios como presupuestados y contratados.
Se constató que de 900 funcionarios que creían ser presupuestados (cargo creado presupuestalmente, nombramiento regular), lo eran efectivamente unos 50 empleados.
Ello implicaba la posibilidad de un grave conflicto, un caos jurídico y presupuestal o una serie interminable de juicios ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con graves responsabilidades patrimoniales.
La solución, arbitrada por consenso entre todas las partes intervinientes, fue la iniciación del proceso de presupuestación de los funcionarios contratados, lo que se efectuó en base al Reglamento de Calificaciones y Presupuestaciones (Res. 99 de 6/oct/86).
En base al dictamen unánime de los distintos Tribunales de Calificaciones, integrados con delegados de la Intendencia y de los funcionarios, se presupuestó sucesivamente a unos 800 funcionarios, en base principalmente a la evaluación de su desempeño, considerándose también los muchos años de empleado.
Se solucionó así, en dos años, tan explosiva situación con la colaboración y el consenso de los interesados, sin que se presentaran recursos administrativos contra todo este proceso de regularización.
Salto puede decir, con legítimo orgullo, que sus funcionarios presupuestados son sus mejores empleados, sin perjuicio de contarse con la colaboración de muy buenos funcionarios contratados que, por el tipo de tareas o por su escasa antigüedad o por no ser suficientes los cargos existentes, no pudieron ser presupuestados.
En forma simétrica se constató que los funcionarios peor calificados por los Tribunales tenían – obviamente – un desempeño que dejaba mucho que desear y se comenzó un lógico proceso de presión hacia los supervisores para que corrigieran el desempeño de esos funcionarios mal calificados.
Este proceso, en la primera etapa, se basó en instrucciones y charlas al personal de supervisión, a quienes se fue adiestrando en los procedimientos de calificación y de evaluación del desempeño.
Si bien en esta primera etapa se fueron nivelando muchas situaciones de “sumergidos”, quedaron situaciones a regularizar.
La segunda etapa fue de consideración de todas las situaciones que plantearon los funcionarios, individualmente o a través de sus agremiaciones, de modo de ir reduciendo o eliminando las injusticias heredadas del gobierno de facto.
En todo momento existieron, aparte de todas las garantías que las normas jurídicas y el Poder Judicial otorga, la posibilidad del tratamiento directo y personal de cada situación; inclusive cualquier funcionario que se presentaba y lo solicitaba era atendido personalmente por el asesor especializado referido.
La tercera etapa correspondió a la segunda calificación (año 1988) del desempeño. Ya que esta vez el resultado principal sería el ascenso y no la presupuestación, se aumentó el peso de la eficiencia respecto a la antigüedad. Asimismo, al haberse asentado sólidamente el concepto y el procedimiento de evaluación del desempeño y el funcionamiento independiente y unánime de los Tribunales, se resolvió distinguir entre los buenos funcionarios, con tendencia hacia el ascenso y los malos funcionarios con tendencia hacia la prescindencia de sus servicios.
Esta etapa, la cuarta, comenzó a implementarse simultáneamente a las Resoluciones de ascenso correspondientes a las calificaciones de 1988.
Por las razones ya expuestas, casi todos los funcionarios presupuestados tenían y tienen un buen desempeño y casi todos los funcionarios con calificaciones muy bajas, eran y son contratados.
A los 81 funcionarios peor calificados (12 presupuestados y 69 contratados) se les apercibió de esa situación de mal desempeño para corregirlo. (1)
Nótese que todo este proceso de calificación y evaluación es prolongado y es conveniente que así sea ya que el objetivo no es echar funcionarios sino corregirlos, reiterándose entonces los llamados de atención para prevenirlos de las posibles consecuencias de sus inconductas y escuchar sus razones, si las tuvieren.
Cuando se informó a las agremiaciones de esta política que, obviamente, ni ellas ni nadie puede rechazar, plantearon que el procedimiento tuviera adecuadas garantías. Y las tiene. No sólo las garantías jurídicas sino las administrativas ya que el procedimiento va lentamente apretando a los peores funcionarios hasta producir su mejoría de desempeño o la prescindencia de sus servicios.
En la reunión con ADEOMS fue que se acuñó la expresión más clara de esta política, en base a la jerga futbolística: “primero las tarjetas amarillas, luego las rojas”.
A los funcionarios presupuestados con bajo desempeño, muy pocos, se les efectuó un apercibimiento que “su bajo rendimiento, de no superarse, será causa de un sumario por omisión en el fiel cumplimiento de los deberes del cargo, que puede aparejar sanciones, inclusive la destitución”.
A los funcionarios contratados con bajo desempeño se les apercibió de “la renovación de su contrato a partir del 1º de enero de 1989, por un lapso de 90 días, con carácter de período de prueba, dependiendo su posterior renovación de una adecuada mejora del desempeño o de una razonable justificación del mismo”.
De esta forma se concentró el esfuerzo de control sobre el 6% de los funcionarios y, a la vez, se creó un efecto de demostración, ejemplarizante, que mejoró el desempeño de otro gran número de funcionarios que no tenían un desempeño tan malo, pero que tampoco era el mínimo exigible.
Los apercibimientos referidos, por diversas razones (demoras en la preparación de las Resoluciones de ascensos, demoras en las notificaciones, licencias, etc.) fueron completados en marzo, razón por la cual se otorgaron dos meses más de plazo, en forma implícita, al diferirse la evaluación al mes de junio.
Con fecha 1º de junio de 1989 se comenzó a recabar información respecto a la evolución del desempeño de los 81 funcionarios apercibidos y a recoger los antecedentes funcionales de ellos.
El resultado fue:
- uno cesó en el interín
- cincuenta y uno mejoraron el desempeño, se les levantó el apercibimiento y, en el caso de los contratados se les renovó el contrato hasta el 31 de diciembre, en forma regular
- a catorce se les renovó el contrato hasta el 30 de septiembre, bajo apercibimiento de su no renovación de no mejorar su desempeño
- para once se propuso una sanción de diez días de suspensión y otro período de prueba, bajo igual apercibimiento; uno de ellos renunció.
- a cuatro se resolvió suspender preventivamente, y se ha planteado dar por concluido su contrato al haber fracasado la prueba referida y no mejorado su desempeño; previo a ello se le dio vista a cada uno para escuchar sus descargos; uno de ellos renunció. Finalmente cesaron.
(1) Debe agregarse que se había previsto concentrar los esfuerzos de mejora en el 5% de los funcionarios, los peor calificados, por un tema de “economía administrativa” a efectos de una buena y justa gestión de la evaluación y el seguimiento de las situaciones. Por aquello de “el que mucho abarca, poco aprieta”.
II. El funcionario Sr. H.S.”
Nota: este Numeral no se transcribe porque refiere a la situación específica de una persona determinada y carece de interés general; el informe termina solicitando el cese, Resolución que el Intendente firmó y no fue recurrida.
CONCLUSIÓN: SE PUEDE, SI SE QUIERE.