Naturaleza y distorsión de los cargos de particular confianza
Hay consenso en que los cargos superiores de la Administración Pública deben ser ocupados por ciudadanos seleccionados por las autoridades elegidas en elecciones libres, ya que ellos deben orientar los objetivos, políticas y prioridades que los partidos políticos propusieron a los electores y se comprometieron a cumplir.
La cuestión es determinar cuáles son esos cargos superiores, usualmente denominados cargos políticos o de particular confianza, algunos de los cuales están establecidos en la Constitución de la República y otros son de creación legal y, por ende, pueden ser suprimidos por otra norma legal. Es de destacar que todos tienen la condición de no ser electivos y sí ser de libre designación y cese.
¿Cuál es esa separación? Muy simple, se da cuando la tarea deja de ser de naturaleza propiamente política y pasa a ser de gestión. La orientación política es del Gobierno, la administración es para la gente. No debe ser un botín político.
Sucedió en la década del 60 que algunos políticos se vieron tentados a ampliar el número de esos cargos, hacer ofrecimientos preelectorales (que quedan anotados en vigorosos “planillados de cargos”), designar gente por simpatía política o familiar, asegurar una actividad lucrativa a candidatos no electos, etc. Resulta claro que todo apunta más a la siguiente elección que a la siguiente generación.
Una consecuencia de ello es que, en su actividad, tienen que “desbordar” hacia abajo la Administración, invadiendo la gestión, sustituyendo o duplicando a funcionarios con experiencia del organismo por “recién llegados” que suelen venir, muchas veces, con más voluntad que experiencia en esa función. Y que pagan “derecho de piso” por su aprendizaje.
Noten que, en realidad, el “derecho de piso” lo paga la población.
Esa gestión permanente parece resultar mejor cuando la ejecutan experimentados funcionarios de carrera, como hay en varios sectores del Estado.
Otra consecuencia, también costosa, es que para “lucirse” en su gestión tienen que pedir más recursos (que es más fácil que utilizar mejor los recursos existentes y, además, aporta la ventaja que el responsable es otro si los niegan) y orientar la actividad al plazo más provechoso de la próxima elección.
Las escasas veces que se mantiene una persona que resultó exitosa en su gestión, cuando cambia el Gobierno, dice mucho sobre las prioridades de los partidos políticos: sus propias necesidades internas y no las de la población.
Y esas necesidades internas responden principalmente a compromisos previos a las elecciones y a la necesidad de conformar mayorías dentro del propio partido o de una coalición, básicamente en dirección a mantener la organización partidaria, teniendo en la perspectiva la próxima elección.
La renovación casi total de doscientos o trescientos puestos superiores del Poder Ejecutivo (Presidencia y Ministerios) hace complicado el mantenimiento de políticas de plazo superior al período de gobierno, al no haber cargos de carrera en niveles de dirección de la gestión.
¿Le sirve eso al Uruguay?
Veamos los ámbitos del Poder Ejecutivo, los Bancos Oficiales, las Empresas Públicas y los Gobiernos Departamentales.
Qué ha pasado en el Poder Ejecutivo
La Constitución de la República del año 1942 no preveía la categoría de “cargos de particular confianza” creados por ley. Establecía en el texto constitucional algo similar, las facultades de libre designación y cese por parte del Poder Ejecutivo para unos pocos cargos.
El Presidente de la República, como titular del Poder Ejecutivo, contaba principalmente con:
a) los Ministros y Subsecretarios, Jefes de Policía, Jefes de Misión (diplomáticos) para definir políticas y objetivos y controlar su realización,
b) con las estructuras orgánicas de funcionarios públicos de carrera para su ejecución y gestión.
Estaba bastante diferenciada la determinación de políticas a cargo de los gobernantes de su ejecución y la ejecución a cargo de funcionarios de carrera. Y existía una carrera administrativa en la Administración Central.
Sus funcionarios eran, normalmente presupuestados, de carrera, aunque también había contratados y jornaleros (o eventuales) para tareas que usualmente eran periféricas a las principales.
Fue en la Constitución de 1952 (arts. 60 y 62) que se creó la posibilidad de crear por vía legal, en el Presupuesto, cargos “de particular confianza”, además de los cargos ya señalados establecidos en la Constitución de la República; cargos por fuera de la carrera administrativa y de libre designación y cese.
Y así comenzó su incesante creación, excepto en el año 1991, donde se eliminó la mitad. Hecho inusual.
Fue en el art. 145 de la Ley 12.802, de 14/dic/1960 que estalló la sustitución de cargos de carrera por cargos de confianza en el Poder Ejecutivo, declarándose así a 38 puestos directivos de carrera: Directores Generales (8 Ministerios en la época), 19 Subjefes de Policía, Director General de la Intendencia General de Policías y a los 10 cargos más importantes del Ministerio de Hacienda (actual MEF).
También se les otorgó a sus titulares, al cesar, un régimen privilegiado de jubilación; régimen que se mejoró más el 13 de febrero de 1967 (Ley 13.856, art. 17) fijándose la pasividad en el 70% del sueldo de actividad, convirtiéndose en una diferenciación marcada respecto al pasivo común, agobiado por reajustes menores que la inflación.
Nota: debe destacarse que treinta años después, en ocasión de la reforma de la seguridad social de 1996, los legisladores eliminaron su jubilación privilegiada, aunque buena parte de la población lo ignora.
En sucesivas leyes presupuestales se fue incrementando gradualmente el número de cargos de confianza. Se creaban nuevos cargos en las leyes de Presupuesto o Rendiciones de Cuentas.
En 1990 ya eran 191 en el Poder Ejecutivo, 46 de los cuales estaban creados como de “libre designación y cese” en la Constitución de la República (Ministros, Subsecretarios, Jefes de Policía, etc.) y 145 creados por ley.
Resulta que la rapidez de los cambios tecnológicos y la complejidad de las organizaciones hace necesario ir hacia una gestión cada vez más profesionalizada de la cosa pública.
Era demasiado deterioro administrativo, la gestión se perjudicaba con cada cambio de gobierno y el Poder Ejecutivo propuso cambiar el régimen.
En la Ley 16.320 (Rendición de Cuentas) del año 1991, arts. 6 y ss., se transformó drásticamente el régimen de “cargos de confianza” y su número (al vacar, obviamente, por estar ya ocupados los cargos):
a) se eliminaron 14 cargos de confianza del Poder Ejecutivo por innecesarios así como 5 del Banco de Previsión Social; no se los sustituyó por nada,
b) se transformaron 31 cargos de particular confianza de naturaleza claramente técnica por contratos de alta prioridad y especialización en régimen de dedicación total y sueldo acorde, previa demostración de su idoneidad ante una Comisión Técnica (por ejemplo, el cargo de Director Técnico de Estadística y Censos no parece conveniente que tenga tintes partidarios),
c) se eliminaron numerosos cargos de confianza de Subdirector, en especial, los Subdirectores Generales de Secretaría y se sustituyeron por 28 Adscriptos al Director General u otra Dirección de Unidad Ejecutora grande, con la condición que fueran funcionarios de carrera del Ministerio, ya que así podían conocer la memoria y el funcionamiento real del organismo, a efectos de facilitar la tarea sustancial de sus superiores haciéndose cargo de los asuntos rutinarios. Se minimizaba así el habitual y costoso problema de “aterrizaje” y gestión de una nueva cúpula directriz de naturaleza política.
A los adscriptos se les pagaba un complemento al sueldo de su cargo de carrera hasta alcanzar el sueldo del cargo eliminado de Subdirector. En el caso de los adscriptos al Director General de Secretaría, la diferencia de sueldo los llevaba al nivel del 85% de su superior. Ello implicó la disminución del costo total y una mejor gestión.
d) no se modificaron los 10 embajadores de particular confianza que preveía el Presupuesto Nacional.
Así se disminuyeron de 145 cargos de particular confianza de origen legal en el Poder Ejecutivo a un número más razonable y eficiente de 72. La mitad.
La supresión de cargos de confianza y la creación de cargos de alta prioridad y especialización fue votada por unanimidad en el Senado de la República.
Todos los partidos políticos la apoyaron.
Ver Manual de cargos superiores de la Administración Pública, publicado en 1994.
En 2004 estos cargos de confianza, de origen legal, en el Poder Ejecutivo habían aumentado de 72 a 77. Los 28 Adscriptos seguían siendo 28. Y los embajadores de confianza seguían siendo hasta 10.
En los siguientes quince años, hasta 2019, los cargos de confianza pasaron a ser 163; ochenta y seis más.
En 2023, llegaron a 183 los cargos de confianza de origen legal; veinte más que en 2019. Más los 49 cargos de confianza de origen constitucional.
Los 31 Directores Técnicos (Alta Prioridad) habían sido transformados nuevamente en cargos de confianza (Ley 18.719, art. 40) perdiendo el requisito de especialidad y dedicación total.
Los embajadores de confianza pasaron a ser hasta 20, más 5 embajadores itinerantes.
Los 28 funcionarios con experiencia del propio Ministerio, Adscriptos a sus Jerarcas, que habían sustituido a los Subdirectores Generales y demás, fueron eliminados y los sustituyó (Ley 18.719, art. 58) un número mucho mayor de Adscriptos. Eran 86 en 2019 y 67 en 2023.
Ya no eran funcionarios de carrera del organismo, aprovechando su experiencia en éste, apoyando a sus Jerarcas, sino que podían provenir de cualquier origen, inclusive del sector privado. Todo era costo incremental.
Ejemplo extremo: uno de los adscriptos era una excelente deportista uruguaya residente en EEUU.
También se crearon otro tipo de Adscriptos en Presidencia (Ley 17.930, art. 65) que en 2019 tuvieron un costo de $ 47 millones (equivalente a unos 49 adscriptos) y en 2023, un gasto actualizado 16% menor (equivalente a 41).
A nivel de carrera administrativa se derogó en el Presupuesto 2010 el efímero “Sistema Integrado de Retribuciones y Ocupaciones” creado en la Ley 18.172 (Rendición de Cuentas 2006). También se fueron eliminando numerosos cargos de carrera de director y de jefe de departamento, al vacar, según el art. 56 de la Ley 18.719 (Presupuesto 2010).
El objetivo de esa supresión era generar “las funciones de conducción del nuevo sistema escalafonario resultante de la nueva carrera administrativa” (art. 56). Ese fracaso se extiende hasta ahora.
El resultado actual es que el 83% de esos puestos están cubiertos por “encargaturas” discrecionales por no haberse implementado los concursos previstos en 2013 en el marco del nuevo Estatuto del Funcionario (Ley 19.121). Así fue informado por la Oficina Nacional del Servicio Civil al Parlamento en 2020.
La nueva carrera administrativa aprobada en esta Legislatura quedó para el nuevo Gobierno, en el año 2025, el cual tendrá las mismas dificultades que los anteriores las que determinaron su fracaso.
Además de las numerosas “encargaturas” a funcionarios de carrera hay otras que son asignadas a funcionarios recién contratados. La diferencia está en que no son de “libre designación y cese” sino que su duración depende de su contrato.
Estos – de hecho – son “puestos de confianza”, aunque no sean “cargos de particular confianza” creados por ley.
Y son muchos. Probablemente demasiados, para sólo 17.131 funcionarios civiles de los Ministerios y Presidencia, a diciembre de 2023.
Situación actual en las Empresas Públicas
¿Cuál es la situación de cargos de particular confianza en Bancos Oficiales y Empresas Públicas?
En estas cifras no se incluyen a sus Directores que son cargos políticos, avalados por el Senado y tienen su régimen constitucional de designación, cese y responsabilidad.
Veamos:
| Empresa Pública | Cargos de confianza | Nº funcionarios |
| Banco Central del Uruguay | 0 | 584 |
| Banco de la República | 0 | 3.349 |
| Banco Hipotecario | 0 | 251 |
| Banco de Seguros | 0 | 1.803 |
| ANCAP | 0 | 2.040 |
| UTE | 0 | 6.176 |
| Adm. Ferrocarriles Estado | 0 | 339 |
| Adm. Nac. de Puertos | 0 | 902 |
| ANTEL | 1 | 4.977 |
| Adm. Nac. de Correos | 1 | 1.500 |
| Instituto Nac. de Colonización | 2 | 233 |
| Agencia Nac. de Vivienda | 3 | 430 |
| OSE | 16 | 3.555 |
| TOTAL 13 EMPRESAS | 23 | 26.139 |
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Fuente: Informe de Vínculos Laborales del Estado, 2023
Se constata que las primeras 10 Empresas Públicas cuentan con 21.921 funcionarios y sólo 2 cargos de particular confianza. Ese número total de funcionarios es mayor que el de todos los funcionarios civiles del Poder Ejecutivo. Ello resulta llamativo, aunque los cometidos sean diferentes.
Dos Empresas Públicas, con 663 funcionarios, cuentan con 5 cargos de particular confianza y una sola Empresa, con 3.555, cuenta con 16. Quizás sean demasiados.
Esto merece una reflexión desapasionada, un análisis profundo, en un tema muy complejo y con muchas aristas.
¿Existe alguna relación entre el número de cargos de particular confianza, la carrera administrativa y la mayor o menor eficiencia de la Administración, así como de la percepción pública de ella?
Cuando existe una carrera administrativa real hasta los niveles superiores ¿se obtienen mejores resultados? ¿Se genera una óptica de más largo plazo? ¿Se genera mayor motivación?
La respuesta puede ser muy interesante.
Situación actual en los Gobiernos Departamentales
La estructura de los 19 Gobiernos Departamentales es la misma para todos ellos: 31 ediles, un Intendente, alcaldes electos por votación popular y la Constitución prevé un cargo de confianza que es el Secretario.
Las Juntas Departamentales, al aprobar el Presupuesto de la Intendencia Departamental o de la propia Junta, pueden crear cargos de confianza. Y los han creado, aunque en forma muy “despareja”.
Esta es la situación en diciembre de 2023:
| Intendencia | Polít. | Conf. | Funcion. | No func. | Total |
| Maldonado | 10 | 126 | 3.151 | 24 | 3.175 |
| Canelones | 32 | 84 | 4.571 | 25 | 4.596 |
| Montevideo | 9 | 28 | 8.501 | 1.003 | 9.504 |
| Florida | 5 | 20 | 1.051 | 128 | 1.179 |
| Lavalleja | 6 | 19 | 1.442 | 6 | 1.448 |
| Cerro Largo | 17 | 18 | 1.640 | 2 | 1.642 |
| Durazno | 4 | 12 | 1.133 | 0 | 1.133 |
| Rocha | 6 | 10 | 1.430 | 20 | 1.450 |
| Tacuarembó | 5 | 10 | 1.403 | 39 | 1.442 |
| Salto | 8 | 9 | 1.779 | 28 | 1.807 |
| Artigas | 5 | 8 | 1.587 | 15 | 1.602 |
| Colonia | 12 | 7 | 1.420 | 103 | 1.523 |
| Paysandú | 8 | 6 | 1.423 | 93 | 1.516 |
| Río Negro | 6 | 6 | 1.559 | 218 | 1.777 |
| Rivera | 5 | 6 | 1.112 | 40 | 1.152 |
| Treinta y Tres | 8 | 2 | 1.196 | 53 | 1.249 |
| Flores | 2 | 1 | 584 | 60 | 644 |
| San José | 5 | 1 | 937 | 29 | 966 |
| Soriano | 6 | 0 | 1.676 | 0 | 1.676 |
| Total | 159 | 373 | 37.595 | 1.886 | 39.481 |
Fuente: Informe Vínculos Laborales con el Estado, 2023
Nota: cargos políticos incluye Intendentes y Alcaldes
Se constata la amplia variedad de situaciones:
– Maldonado con 126 cargos de confianza y 3.175 empleados
– Canelones con 84 cargos de confianza y 4.596 empleados
– Soriano, 0 cargos de confianza y 1.676 funcionarios (y ningún no funcionario)
La multiplicidad de situaciones parece señalar que las necesidades reales de las Intendencias no requieren muchos cargos de particular confianza, ya que varias se administran sin un número llamativo.
Evidentemente son diferentes formas de gestionar el dinero del contribuyente.
Las Juntas Departamentales presentan una situación parecida, desde Maldonado con 31 ediles y 19 cargos de confianza, con la asistencia de 57 empleados, en un total de 107 personas, hasta la situación de 8 Juntas Departamentales que no parecen necesitar personal de confianza.
| Junta Departamental | Polit. | Conf. | Funcion. | No func. | Total |
| Junta Dep. de Maldonado | 31 | 19 | 107 | 0 | 107 |
| Junta Dep. de Paysandú | 31 | 6 | 53 | 5 | 58 |
| Junta Dep. de Tacuarembó | 31 | 6 | 71 | 0 | 71 |
| Junta Dep. de Montevideo | 31 | 6 | 177 | 27 | 204 |
| Junta Dep. de Treinta y Tres | 31 | 3 | 50 | 0 | 50 |
| Junta Dep. de Salto | 31 | 2 | 90 | 0 | 90 |
| Junta Dep. de Artigas | 31 | 1 | 50 | 0 | 50 |
| Junta Dep. de Canelones | 31 | 1 | 101 | 3 | 104 |
| Junta Dep. de Colonia | 31 | 1 | 45 | 0 | 45 |
| Junta Dep. de Florida | 31 | 1 | 56 | 6 | 62 |
| Junta Dep. de Rivera | 31 | 1 | 61 | 0 | 61 |
| Junta Dep. de Cerro Largo | 31 | 0 | 53 | 0 | 53 |
| Junta Dep. de Durazno | 31 | 0 | 98 | 0 | 98 |
| Junta Dep. de Flores | 31 | 0 | 47 | 0 | 47 |
| Junta Dep. de Lavalleja | 31 | 0 | 45 | 2 | 47 |
| Junta Dep. de Río Negro | 31 | 0 | 54 | 0 | 54 |
| Junta Dep. de Rocha | 31 | 0 | 38 | 0 | 38 |
| Junta Dep. de San José | 31 | 0 | 48 | 0 | 48 |
| Junta Dep. de Soriano | 31 | 0 | 46 | 0 | 46 |
| Total | 589 | 47 | 1.290 | 43 | 1.333 |
Fuente: Informe Vínculos Laborales con el Estado, 2023
La disparidad es difícil de justificar.
El Congreso de Intendentes cuenta con tres cargos políticos (tres partidos con Intendencias) y un total de 23 funcionarios.
Otras situaciones analizadas
Hay otras situaciones que se pueden asimilar en organismos paraestatales (casi 10.000 funcionarios) y sociedades anónimas del Estado. También se pueden encontrar algunas más como las Comisiones de Apoyo y algunas tercerizaciones.
¿Qué reflexión se puede hacer?
