Si uno se deja llevar por los titulares de prensa, es posible que considere de poco impacto una economía de 20 millones, cuando el PBI está por los 80.000 millones.

También es posible que se equivoque.

Podríamos estar presenciando el primer episodio de lo que podría ser una importante transformación de la Administración Pública uruguaya, con gran impacto sobre la actividad económica y los consumidores. Ya se verá.

Obviamente, si se concreta … o si se la dejan concretar.

Lo que es seguro es que no es otra edición de “la madre de todas las reformas”.

En esta primera etapa, se plantea impactar en el 75% de 780.000 documentos, que corresponden a 500.000 operaciones del comercio exterior.

Se elimina el 25% del total de documentos, 1 de cada 4. ¡Innecesarios!

Se digitaliza el 29%.

Se sustituyen certificados por declaraciones en el 7%.

Se mejoran los procesos en el 15%.

No se tocan 1 de cada 4.

Eso está muy bien.

Lo más interesante es lo que el Ministro afirmó y, en los hechos, se comprometió a impulsar:

“Esas 12 medidas ni por asomo son el total de lo que nosotros tenemos previsto realizar, de hecho, este es el inicio de un proceso”.

“Son el inicio de un conjunto de iniciativas que vamos a ir tomando a lo largo de este periodo de gobierno”.

“Acá hay una política de mirar todo en su conjunto, no de hacer esto o hacer aquello”.

“Este es el inicio, tenemos capítulos enormes en materia de energía, en materia de regulaciones que afectan al sector salud, que afectan al sector transporte, que afectan a la obra pública, que estamos en proceso de revisión y que vamos a ir anunciando cosas”.

Luego la Directora de Zonas Francas Ec. Isabella cuantificó así: “llegamos a más de 500 procesos en los que entendemos que como país tenemos oportunidades de mejorar. En ese sentido, lo que hicimos fue hacer un primer foco en aquellos (Nota: en 12) procesos que son de comercio exterior. ¿Por qué? Por las implicancias que tienen estos en lo que es el clima de negocios de nuestro país, pero también en el costo de vida”

Y se señaló que “Las medidas se agrupan en siete categorías. Revisar gravámenes, sustituir certificados por declaraciones, eliminar licencias administrativas, digitalizar, optimizar instrumentos, mejorar procesos de registro de productos regulados y cambiar intervenciones preceptivas por optativas.”

Creo que los beneficios anunciados resultan subvaluados, pero ese no es el tema del artículo.

Se anuncia una baja de impuestos al comercio exterior destinados al financiamiento del Laboratorio Tecnológico por estar sobre invertidos respecto a usos alternativos.

La realidad es que casi todos los organismos paraestatales, así como otros que no lo son, nacieron con fuerte o total financiamiento estatal mediante la afectación de un tributo. En muy pocos casos, a lo largo de los gobiernos, se revisó adecuadamente el uso de esos recursos y si eran excedentarios. Por ejemplo, en un caso, hace 15 años, el “Diario Oficial” (IMPO) entregó a Rentas Generales 14 millones de dólares, originados en tarifas abusivas impuestas al consumidor a quien normas vetustas le obligan a publicar allí y, además, en alguna otra publicación recóndita.

Recuerden, Vegh Villegas, hace medio siglo, eliminó medio centenar de impuestos de escasa recaudación y utilidad. ¿Cuántos tributos más permanecen vigentes sin justificación?

Se plantea iniciar un camino de sustitución de certificaciones por declaraciones juradas, procedimiento que se concentra en los asuntos menos importantes, los que pueden ser objeto de control posterior, sea aleatorio, sea selectivo.

Al respecto sigue vigente el art. 105 de la Ley 16.134 (1990) que faculta “al Poder Ejecutivo a sustituir por las declaraciones juradas de los administrados o quiénes los representen u otros medios de prueba idóneos, las exigencias legales de presentación de certificados en los trámites administrativos a realizarse ante la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. La misma facultad, en su ámbito de competencia, tendrán los restantes organismos públicos.” No es tan difícil cuando alguien se lo propone.

Quizás hubiera sido interesante aprobar alguna medida el mismo día de los anuncios para darle más énfasis y diferenciarse de los anuncios habituales de tantos Ministros que no se concretan. Este artículo 105 lo facilitaba.

Resalto, estos no son anuncios, son preámbulos. Bienvenidos.

Se señaló en la conferencia que:

“Hasta ahora interviene incluso la firma del presidente para otorgar una prórroga de admisión temporaria. En este caso solamente vamos a dejar al Ministerio de Industria…”

Esta medida es muy sencilla, es aplicar la delegación de atribuciones que la Constitución faculta para Poder Ejecutivo e Intendencias, y que el art. 106 de la ley 16.134 hizo extensiva a los demás organismos públicos.

Para la aplicación de este instrumento suele señalarse la conveniencia de delegar lo repetitivo y no importante. Pero la herramienta es más rica que eso. Conviene delegar suficientes atribuciones para tener el tiempo necesario para lo importante. Pues así lo urgente no desplaza a lo principal.

Se eliminará la intervención preceptiva del despachante de aduana para las operaciones de menor cuantía (US$ 10-15.000) y se facultará al Poder Ejecutivo a aumentar el límite fijado.

Y se resaltó que dicha obligatoriedad o límites tan bajos no existen en muchos países.

Estas medidas van contra inercias institucionales muy arraigadas. Real de Azúa. en “El impulso y su freno” (1964), señalaba, en Uruguay, la existencia de “grupos en pugna por no perder su parte a prorrata de la renta nacional”. También acotó que “nuestra sociedad (es) desdeñosa de todo cambio de estructura, de todo impulso radical y valeroso (ya que cualquier reclamo tiene aparentemente el destino de ser oído y atendido) …estilo político de facilidad y conformismo, de piedad, de contemplación del interés creado”.

Audaz porque una política de eliminar requisitos que básicamente nutren los bolsillos de diversos intermediarios innecesarios, en numerosas áreas, reduce actividades de escaso o nulo valor agregado. Alguien gritará “se suprimen fuentes de trabajo”, sin darse cuenta de que lo que se hace es “suprimir subsidios a trabajos innecesarios”.

El alcance es muy amplio. Piensen, por ejemplo, el nivel de avance en trámites que se ha obtenido en países donde la transferencia de un auto se puede realizar por teléfono. Ahorros de tiempo y dinero (y muchas veces, mala sangre).

Se va a facilitar el registro de productos con vigilancia sanitaria, el que actualmente encarece costos, disminuye las variedades (por ende, la competencia) y enlentece las innovaciones.

La medida de “aumentar el plazo de vigencia de los registros” permitiría eliminar rápidamente los “cuellos de botella”. Por ejemplo, si se puede extender su vigencia de 5 a 10 años, la demanda de trámites se reduciría a la mitad y la demora rápidamente debería desaparecer. También desaparecerían algunas patologías burocráticas “prendidas” de la demora, lo que no es un tema menor.

El mayor reconocimiento de ensayos y certificaciones internacionales, la digitalización de procesos, las habilitaciones fictas con control posterior, etc., son cambios que van a resultar ásperos para implementar, con resistencias internas y externas, pero que serían muy beneficiosos para la gente.

Se prometen más medidas en la misma dirección.

Estas medidas de simplificación aceleran trámites y suprimen demoras, suprimen tiempos inútiles y pueden generar tiempos ociosos. Eso es obvio ya que la reducción de la carga innecesaria de trabajo no está asociada a la reducción de la jornada laboral.

Es prudente recordar, entonces, la Ley de Parkinson (Northcote Parkinson, 1957), artículo que comienza así: “El trabajo crece hasta llenar el tiempo de que se dispone para su realización”. Observación que conviene tener presente cuando se simplifican trámites, para evitar que vuelvan a perpetrarse nuevos.

La promesa es fuerte en la cuestión de regulaciones y trámites del área que está más cerca del ámbito de actuación del Ministerio de Economía y Finanzas. Cuando esa área de trabajo se expanda, pueden aparecer otros problemas.

El planteo no ha mencionado otras áreas tan importantes como la que antecede, como ser:

1. a) las compras y la gestión de inventarios del sector público
2. b) el exceso de funcionarios (o su baja productividad, que es casi lo mismo)
3. c) el crecimiento abusivo del “organigrama” del sector público.

De todos modos, es un interesante comienzo.

El primer sistema moderno de pasividades de reparto fue creado en 1881 en la Alemania de Bismarck.

Su esencia era que los trabajadores actuales financiaran a los pasivos existentes; por eso se dice que existe una solidaridad intergeneracional. Se consideraba posible con cuatro activos por cada pasivo.

Ese “reparto” sólo era viable si existía:

1. a) un continuo crecimiento de la población y
2. b) una esperanza de vida mucho menor que la actual, tanto al nacer como luego de ingresar a la pasividad.

Modelos de ese tipo, hace 120 años, se pensaron al comenzar a crearse Cajas de Seguridad Social en Uruguay.

La esperanza de vida al nacer era de 51 años y un número elevado de trabajadores no alcanzaba a jubilarse. Y si alcanzaba 60 años, la esperanza de vida era de 13 más. Ahora es de 23 años más.

En aquellos tiempos había casi 6 hijos por mujer; pasamos a 2,7 en 1950, a 2,3 en el 2000 y a 1,3 en el 2022.

En 1924 hubo 41.880 nacimientos y 19.132 muertes. En 2024 hubo 29.899 nacimientos y 35.956 muertes.

Nótese la magnitud del cambio.

Los sistemas de reparto no son viables en tales condiciones y se imponen las reformas.

Ninguna de las varias “Cajas” de pasividades de Uruguay: Militar, Policial, Profesional, Bancaria, Notarial y varias más que terminaron aglutinándose en el B.P.S., escapan de ese fenómeno.

El transcurso del tiempo las fue convirtiendo a todas, a diferentes ritmos, en un esquema Ponzi (piramidal) que requiere cada vez mayor apoyo adicional a los aportes propios del trabajo.

El principal apoyo es el aporte de Rentas Generales para el B.P.S. (Cajas estatales).

En “Las clases pasivas civiles y militares en el Uruguay”, Sienra señala que “Los pasivos representaban el 28% de los sueldos públicos incluidos en el Presupuesto del Gobierno Central en 1914, y casi el 50% a mediados de los años cincuenta.”

En el caso de las Cajas paraestatales la ley impuso cargas adicionales específicas para su financiamiento: timbres profesionales, un 18.5% de los honorarios que fija la Asociación de Escribanos como condición para inscribir actos jurídicos en los Registros o una “prestación complementaria” que pagan principalmente los Bancos (excepto el Banco Central), la que repercute elevando los  intereses. Es opinable que sean equivalentes a los “aportes patronales”.

La evolución de las pasividades civiles (excluyendo militares y policías), aunque contiene numerosas realidades diversas, se puede presentar, en forma muy simplificada, gruesa, en base a algunas situaciones básicas referidas a edad de jubilación, años de servicio, sueldo jubilatorio y tasa de reemplazo.

Hace un siglo las jubilaciones de funcionarios (Ley 9940) eran del 100% (90/90) del sueldo promedio del trienio; eran los famosos “90 puntos”, por ejemplo 60 de edad y 30 de servicios.

El Acto Institucional 9 (1979), la Ley 16.713 (1995), la Ley 8.395 (2008) y la Ley 20.130 (2023) materializaron una tendencia irreversible.

Tenemos, al decir de Real de Azúa (El impulso y su freno, 1964), “una sociedad inorgánica de grupos en pugna por no perder su parte a prorrata de la renta nacional”.

Situación agravada por los privilegios, abusos e injusticias que históricamente padecieron las pasividades.

Aunque no nos gusten las conclusiones, los hechos son tercos.

Addenda

La proyección de población del Instituto Nacional de Estadística, de julio 2025, muestra que en 20 años habría 38% más de adultos mayores (65 o más) y 6% menos de personas entre 15 y 64 años.

En 1908 había 16 niños 0-14 por cada adulto mayor de 65; en 2023 había 1 por adulto mayor; en 2070 habrá 1 niño cada 3 adultos mayores.

Es el Uruguay real

Esa posibilidad suele perjudicar al licitante ya que el efecto principal es encarecer el precio y suele desalentar la presentación de ofertas en la siguiente instancia.

I. Hace cuarenta años

En esa época tuve oportunidad de asesorar a una Intendencia Municipal en cuya órbita había muchos paradores costeros de su propiedad.

Estos establecimientos eran concesionados a empresarios privados mediante un procedimiento, a veces competitivo, a veces no.

Concesiones cuyo plazo inicial era inicialmente de suficientes años como para recuperar los costos de inversión en infraestructura e instalación, plazos que son usuales y razonables.

Pero resulta que los pliegos de condiciones. así como los subsiguientes contratos, establecían que al término del plazo – a veces prorrogado – se convocaba a una nueva licitación pública en la cual, de acuerdo con el contrato vigente entre las partes, el actual concesionario podía igualar a la mejor oferta presentada en la nueva convocatoria.

Esa cláusula venía aplicándose en sucesivos pliegos durante años y así se repetían, período a período, los mismos concesionarios.

Este tipo de cláusulas suele ser muy perjudicial para la Administración Pública, es decir, para los contribuyentes.

Una mirada inocente y deportiva diría que su aplicación es como una pelea entre el campeón mundial y un desafiante en la que, en caso de empate, la corona la retiene el primero. Y algo así me argumentaron alguna vez.

Pero no es así. Hay consecuencias importantes.

El hecho de que, después de conocida la mejor oferta, el perdedor pueda igualar la oferta de la empresa ganadora, lleva a que los eventuales oferentes se desinteresen de presentarse al llamado ya que saben que, si ganan en primera instancia, muy probablemente pierdan en la segunda. Y la presentación de ofertas tiene costos que no recuperan así.

Al estar desalentada la presentación de competidores en la nueva licitación, el actual concesionario puede presentarse con una oferta mucho más beneficiosa para él, que la que podría conseguir la Administración si hubiera efectuado un procedimiento de compra realmente competitivo.

Inclusive puede solicitar a una empresa amiga que se presente con un precio alto para “vestir” mejor el procedimiento.

Esa cláusula de preferencia estaba vigente en ese momento en la Intendencia y obligaba a la Administración a perjudicarse en la instancia de una nueva licitación.

¿Cuál podría ser el provecho de la Intendencia con esa cláusula? No lo sé. Si fuera para incentivar la presentación de oferentes la primera vez, sería más lógico reducir el canon previsto a pagar, otorgar mayor plazo u otros incentivos similares. Pero nunca usar un instrumento para ahuyentar a futuros competidores.

La solución aplicada en esta Intendencia, “muy respetuosa” de la norma contractual vigente, fue hacer un llamado a concesión por sólo un año y no repetir esa cláusula de preferencia en las nuevas bases del llamado.

Al año había desaparecido la cláusula cuestionada y, con ella, la situación de privilegio del concesionario. Las licitaciones pasaron a ser competitivas.

Se volvió a licitar, los paradores pasaron a ser administrados por los mejores oferentes, nuevos o anteriores, y yo pude volver a almorzar alguna vez en ellos sin riesgo de indigestión.

II. En la actualidad

Esa cláusula de preferencia, como se vio, suele perjudicar a la organización que la adopta. Y se ha utilizado en varias ocasiones en el Estado, y también en el sector privado, algunas de ellas por muchos millones de dólares.

Por ejemplo, la feroz disputa actual por los derechos de la televisión del fútbol uruguayo y las amplias diferencias de valores que aparecen en las ofertas de distintas empresas interesadas, evidencian el perjuicio acumulativo, año tras año, para la AUF de haber utilizado esa cláusula, los beneficios que ha provocado y las situaciones desagradables que se generan.

Lo mismo sucede con los proyectos de iniciativa privada amparados en la Ley de Reactivación Económica Nº 17.555 (2002), art. 19, F, el cual prevé:

1. “Derecho a beneficiarse con un porcentaje no menor al 5% ni mayor al 20% sobre el valor ofertado…”
2. “Si la oferta del promotor, considerando el beneficio respectivo, no resultara ganadora, el promotor podrá solicitar que se promueva un proceso de mejora de oferta…”

También es aplicable acá lo que ya se analizó anteriormente. La posibilidad de igualar la mejor oferta ahuyenta competidores.

III. Otro procedimiento más beneficioso para la Administración

Analicemos la situación posible suponiendo, con cifras redondas:

– costo de formular la idea de proyecto: US$ 100.000

– costo de formular un proyecto completo de inversión: US$ 1.000.000

– costo estimado de la inversión proyectada: US$ 100 millones.

III.1. Procedimiento actual

Una empresa privada presenta una idea de proyecto de inversión al Estado cuya formulación le cuesta a él US$ 100.000, la Administración lo aprueba y le autoriza a formular, también a su costo, un proyecto completo de inversión (US$ 1.000.000), pasible de ser licitado.

Si el Estado no aprueba la iniciativa, perdió sus US$ 100.000.

Si la aprueba, rescata el valor de la inversión de US$ 1.000.000 al ganar la licitación o, si la pierde – que es improbable – la Ley le reintegra ese importe.

¿Qué beneficio importante obtiene la empresa?

Lo más probable es que el Estado llame a licitación para concretar la inversión cuyo anteproyecto aprobó y que se presente dicha empresa proponente. Y la experiencia dice que suele ganar esa empresa.

Su principal beneficio será una ventaja, un “changüí”, de 5% a 20% de acuerdo con la Ley 17.555 (en un precio de US$ 100 millones) respecto al valor de la oferta de otros eventuales oferentes.

Por ejemplo, con changüí del 20%, su oferta – si es de U$S 125 millones -, compite como si fuera US$ 100 millones (125 menos el 20%).

En este caso al Estado le salió muy cara la formulación del proyecto de inversión. Perdió US$ 25 millones con estos supuestos de máxima.

El segundo beneficio es que el “changüí” y la posibilidad de igualar la mejor oferta desaliente a eventuales oferentes, los cuales, además, deben incurrir en costos de presentación.

III.2. Procedimiento posible sugerido

La empresa interesada prepara, a su costo (US$ 100.000), la idea de proyecto y se arriesga a que el Estado la apruebe o no. Está dispuesta a perder ese costo en caso de rechazo, tanto ahora como en el caso anterior

Pero su incentivo ya no sería la posibilidad de ese elevado “changüí”, que es una apuesta, un riesgo.

Así el Estado, para incentivar su presentación – para el caso de aprobar la idea – le podría pagar de inmediato el costo en que incurrió (en este caso, US$ 100.000) y hasta podría pagarle mucho más, como incentivo a la presentación de buenas ideas, que suelen ser escasas. Un premio siempre puede ser suficientemente atractivo, aunque lejos del que ofrece el “changüí”. Y el promotor de la idea también tendría el beneficio de poder presentarse a la licitación de un proyecto cuyo contenido conoce bien.

Nótese que, si se aprueba la idea de proyecto, todos ganan.

El Estado, porque ahora se queda con una idea de proyecto que le interesa y que, por ende, le vale mucho más que ese gasto de pre-inversión de US$ 100.000 más el incentivo que se hubiera establecido.

El particular, porque recuperó costos que no tenía certeza de recuperar, más el incentivo y mantiene la chance de ganar la licitación.

Eso sí, perdió el beneficio potencial del orden del 5 al 20% (en este caso, de US$ 5 a 20 millones) a costa del contribuyente. Fuerte beneficio para el Estado.

Al Estado le interesó la “idea de proyecto”, la adquirió pagándola y sigue adelante. Necesita formular el proyecto de inversión así que puede contratar su formulación al que presentó la idea de proyecto o a cualquier otro proyectista al que se le remunerara por su trabajo, en este caso, US$ 1.000.000.

Se aprueba el proyecto de inversión y se licita. Se adjudica al mejor. Sea la oferta del que presentó la idea u otra oferta. Y el Estado se ahorró muchos millones de dólares, por haberse eliminado el “changüí” y por haber generado mayor competencia.

Al no haber cláusula de igualar la mejor oferta se evita la situación reseñada anteriormente y el desaliento que genera a posibles oferentes. Mayor competencia. Segundo beneficio.

 IV. Con las cifras planteadas anteriormente, la situación se resume así:

¿El Estado, es decir, los contribuyentes, no habremos perdido

millones de dólares con esos exagerados beneficios?

Esa racionalización incluía cambios de estructura organizativa, de tabla de sueldos, de escalafones, de grados, de adecuaciones presupuestales individuales y otras necesidades administrativas. Buena parte de esos “cambios” ya habían operado de hecho; los cambios reales eran muchos menos, pero las situaciones especiales eran numerosas.

Todo ello iba a llevar tiempo y papeles si se hacía por expediente.

Con los técnicos de la Contaduría General de la Nación estuvimos de acuerdo en un procedimiento simple, sin mayor formalidad que la presentación del Anteproyecto, firmado por el Jerarca, para ingresar al Grupo de Trabajo Conjunto y la realización de un informe técnico firmado por ambos organismos, adjuntando un proyecto de Decreto del Poder Ejecutivo, llevándolo directamente al despacho del Ministro correspondiente y dejando los antecedentes en una carpeta para su posterior implementación.

Es un “hágalo simple”, al que hay que agregar “trabaje menos y mejor”.

Con este procedimiento llegó a salir en un día algún Decreto del Poder Ejecutivo aprobando una reestructura.

Por expediente hubiera sido una tortura burocrática.

En general, la duración de los expedientes es excesiva y la causa principal son los “tiempos muertos” de los papeles arriba de algún escritorio de algún funcionario abúlico.

Eso es comprobable en los expedientes en papel y más fácilmente aún en los expedientes electrónicos. Un estudio de tiempos lo comprueba fácilmente.

El solo hecho de establecer un procedimiento que, en base al expediente electrónico, compile y exhiba de inmediato los tiempos de los pasos de los expedientes y el aporte de cada uno de los participantes en ese proceso y en el total de procesos, suele generar un malestar profundo entre los afectados y genera una oposición fuerte a ello.

Pero que se puede, se puede…

]]> https://www.memoriasdelaburocracia.uy/el-ministro-sin-ministerio/ Sun, 06 Jul 2025 23:03:53 +0000 https://www.memoriasdelaburocracia.uy/?p=1814 Leer más]]> Entré a la sede del Programa Nacional de Desburocratización como un día normal, si es que hay algo normal en la tarea de simplificar el Estado.

Mi secretaria me dice que habían venido a verme el Ministro de … y su Subsecretario y que estaban recorriendo la amplia oficina donde estábamos y en la cual nos sobraba espacio.

Los encuentro y les pido excusas por no saber que ellos iban a concurrir, a lo que me cortaron diciendo que habían venido sin avisar porque el Presidente los había enviado a hablar conmigo.

Me contaron su problema en forma muy jovial ya que el Ministro tenía un fino humor.

Comenzó diciéndome, casi riéndose, “Mire, Contador, nos estafaron”. Les contesté que en tal caso tenían que ir a hablar con el Jefe de Policía Díaz.

Y continuó algo así “Me estafaron, crearon este Ministerio y nos nombraron Ministro y Subsecretario y no tenemos oficina, no tenemos personal y no cobramos sueldo. Por lo menos yo cobro el subsidio de legislador, pero este no cobra nada. Nuestras señoras se burlan de nosotros. No sé qué hacer, quizás renunciar…”.

No me extrañaba un problema así. Una característica de este País es aquello de “Ley aprobada, problema solucionado”. Se había creado el Ministerio y no se había previsto su funcionamiento, antes de la designación de autoridades. No era el único caso de imprevisión de esas características que conocía.

Les ofrecí albergue en nuestra oficina, pero les advertí que el estilo de ella no era propio de una sede ministerial. Que la había amueblado con muebles viejos de AFE que nos habían prestado, que el espacio les iba a quedar reducido muy pronto y otros inconvenientes para ellos y para nosotros que preveía.

También les dije que la solución era muy simple y rápida.

El sector público tiene miles de inmuebles y jamás ha podido contar con un Registro razonablemente completo de sus propiedades, aunque hace más de 80 años se legisla al respecto. Registro que no le resulta grato a muchas dependencias. Y muchos de esos inmuebles están vacíos o desaprovechados o destinados a fines no estatales (por decirlo con delicadeza, como se puede ver https://www.memoriasdelaburocracia.uy/las-herencias-yacentes-y-los-ninos/

Entre varios ofrecimientos de locales que algunos Jerarcas me habían hecho para instalar el PRO.NA.DE., el mejor para el flamante Ministerio era la segunda planta amueblada de un hermoso Museo que se encontraba desocupada y que iba a ser suficiente hasta que lograran el local definitivo.

Les sugerí que no pidieran una partida de inversiones para compra de inmuebles en la próxima ley de contenido presupuestal y que buscaran un inmueble que ya estuviera en poder del sector público. Les indiqué varias sedes bancarias (de bancos fundidos, obviamente) y que podían conseguir que el pago se imputara a las cuentas pendientes que tiene el Estado. Y así fue.

El tema de los sueldos se solucionó gestionando un Anticipo de Tesorería y el de los gastos corrientes con otro Anticipo diferente.

Y el Señor Ministro logró salir de la maraña burocrática.

]]> https://www.memoriasdelaburocracia.uy/la-extension-de-la-delegacion-de-atribuciones/ Mon, 03 Mar 2025 23:09:46 +0000 https://www.memoriasdelaburocracia.uy/?p=1806 Leer más]]> En “Papeles inútiles temblad” se rememoraba la primera delegación de atribuciones que realizó el Poder Ejecutivo en 1990, que refería a Mensajes de Poder a Poder, casi todos de mero trámite.

El Presidente se quejaba de la gran cantidad de resoluciones de escasa importancia que debía firmar todos los días.

Ese problema es viejo en Uruguay.

La primera referencia que encontré es de 1954; es de John Hall en «La Administración Pública en Uruguay. Sugerencias para una Reforma»: «Uno de los más importantes problemas que el Uruguay debe enfrentar actualmente, es la ausencia de suficiente autoridad delegada.”

La Constitución de 1967 introdujo el Instituto de la Delegación para el Poder Ejecutivo y las Intendencias Departamentales.

La Presidencia de la República, al año siguiente, aplicó la delegación para una batería de asuntos repetitivos en 1968, mediante Resolución 798/968 de 6 de junio. Luego hubo algunas otras delegaciones.

En 1990 el problema continuaba y extenuaba.

¿Por qué? Porque el progreso tecnológico cambia la realidad y la hace cada vez más compleja y eso también sucede en la Administración Pública. El problema se había extendido al resto del sector público. El uso instrumento de la delegación era una solución.

Pero “El Constituyente no previó la facultad delegatoria para los Organismos de los arts. 220 y 221 de la Constitución de la República (Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Administración Nacional de Enseñanza Pública, Universidad de la República, Instituto Nacional del Menor, Banco de Previsión Social y Empresas Públicas, de la época).

 El PRO.NA.DE. propició, apenas constituido, la inserción en la Ley de Rendición de Cuentas de 1989 la extensión del instituto de la delegación para dichos Organismos, satisfaciendo una necesidad de la Administración Moderna.”

El art. 106 de la Ley 16.134 de 20 de setiembre de 1990 estableció:

«La autoridad máxima de los Organismos a que refieren los artículos 220 y 221 de la Constitución de la República podrán delegar, por resolución fundada, las atribuciones que les asignan las normas legales, cuando lo estimen conveniente para la regular y eficiente prestación de los servicios a su cargo. Esta disposición entrará en vigencia a partir de la promulgación de la presente ley«.

En 1990, cuando se planteó el tema de la delegación de atribuciones a nivel del Poder Ejecutivo, intervinó una Comisión integrada por abogados para analizar metódicamente el total de Resoluciones e identificar las delegables. Es un método complexivo y riguroso, pero también lento, eficaz pero no eficiente.

Sucede que hay temas que deben analizarse de esa manera minuciosa, por ejemplo, un Código.

Y hay otros temas en los cuales vale la pena comenzar de inmediato con algunas medidas y, en la marcha, agregar más.

Es aplicable la frase popular de “Al elefante se lo come a pedacitos”. Saber diferenciarlos es relevante.

Lo que hicimos fue revisar rápidamente (en media tarde) el total de Resoluciones del Poder Ejecutivo de un año, seleccionar “a ojo” las que resultaban más repetitivas y fácilmente delegables y propiciar su aprobación. Funcionó. La delegación dio un gran salto adelante.

Progresivamente la delegación de atribuciones, que ya podía aplicarse por todos los organismos públicos, se extendió, modificando procedimientos de decisión de las autoridades máximas, especialmente cuando ellas eran órganos colegiados.

Un ejemplo. En 1992 fui a visitar al Rector de la UDELAR, Ing. Jorge Brovetto, quien me comentó que había aplicado las recomendaciones del PRO.NA.DE. y había logrado que el Consejo Directivo Central de la Universidad de la República le delegara las licencias.

Era un problema viejo el del funcionamiento de los Consejos en la Universidad y la concentración de decisiones de menor importancia. Puede leerse al respecto el relato del Decano de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Cr. Israel Wonsewer en el libro “El Pensamiento Universitario” (1968), de Darcy Ribeiro (recop.).

Y si bien es cierto que un Ejecutivo que tiene que lidiar con un órgano colegiado puede quedar agotado con las minucias que debe someter a su consideración, también es cierto que, si introduce los temas menores al inicio de la sesión, le va a resultar más fácil hacer aprobar los temas más difíciles luego de algunas horas de sesión.

Un tema difícil que hubo que resolver con los abogados fue el de la subdelegación de atribuciones por parte del delegatario. La doctrina ha considerado que la subdelegación no es procedente.

Pude contraatacar señalando que hace años que el Ministro del Interior había subdelegado, mediante la Resolución 1044/984, la designación de funcionarios en los Jefes de Policía en los 19 Departamentos y no se había objetado ya que ello era útil y ágil.

La realidad fue más fuerte y se aprobaron subdelegaciones atendiendo al criterio de materialidad, introducido en el TOCAF en 1991. Por ejemplo, el Ministro de Economía y Finanzas subdelegó en el Contador General de la Nación el pago de sumas inferiores a tres salarios mínimos nacionales (Resolución 818/990).

Un tema importante en Presidencia fue el procedimiento de control de la aplicación de las delegaciones. Expliqué que no es necesario controlarlas todas sino sólo un reducido porcentaje de ellas, pero haciendo que se enteren de alguna forma que las mismas están siendo revisadas. Es un tema de control aleatorio y selectivo que maximiza los beneficios netos de la medida.

La delegación de atribuciones en esos años fue muy amplia a nivel del Poder Ejecutivo lo que llevó a la aprobación de un Texto Ordenado, recopilando y ordenando todas las vigentes, lo que se efectuó por Resolución 13/993 del 12 de enero de 1993. En toda la gestión fue importante el aporte de la Dra. Graciela Ruocco.

Dicho Texto Ordenado, con la historia de su aprobación y los conceptos que lo sustentan se puede ver en “Manual de Delegación de Atribuciones”

]]> https://www.memoriasdelaburocracia.uy/acumulacion-de-sueldos-y-de-papeles/ Fri, 14 Feb 2025 21:50:18 +0000 https://www.memoriasdelaburocracia.uy/?p=1782 Leer más]]> Así eran las pilas de expedientes generados antes de 1991 para el trámite de la acumulación de sueldos docentes o no docentes. Miles y miles navegaban de los organismos públicos, principalmente docentes, hasta la Contaduría General de la Nación con pasaje de ida y vuelta, generando un gran intercambio de papel.

Remuneración adicional que la mayor parte de las veces correspondía a algún maestro o profesor que acumulaba unas horas docentes adicionales, ya sea por pocos meses o por un lapso algo mayor.

Remuneración complementaria que demorarían meses en cobrar. Me acuerdo que algunas veces yo prefería trabajar gratis unas pocas horas en algún curso puntual antes que iniciar ese trámite kafkiano que perjudicaría mi presión arterial. Y me acuerdo que no era el único que no se molestaba en hacer el aburrido trámite.

Se estimaba que unos 15.000¹ funcionarios acumulaban sueldos docentes y/o no docentes. Además del no cobro para la gente, se agregaban millares de expedientes en papel, liquidaciones complementarias de sueldos, cierres de ejercicio y frustraciones varias sin mayor valor agregado. Y eso se consideraba natural, conveniente.

Analicemos la absurda reglamentación (Dto. 563/1981) para desnudar la simpleza burocrática que la generó:

a) tenía que haber “compatibilidad entre los horarios de los cargos a acumular” lo que resulta razonable ya que nadie puede estar en dos lugares a la vez; debido a ello, en caso necesario, el funcionario ajustaba el horario o se presentaba una constancia de autorización para salir y reponer horas cuando había superposición, etc.,

b) que “sea conveniente para la Administración Pública la acumulación” lo que el Jerarca que había aprobado la designación a acumular no tenía inconveniente en declarar en la solicitud; ¿si fuera inconveniente, para qué lo contrata?),

c) “En todos los casos el procedimiento de acumulación de sueldos se iniciará en el organismo donde se tramita el nuevo nombramiento…” ¿en qué otro lugar sería? ¿crearíamos una Dirección Central de Acumulaciones de Sueldos?

d) “y no se dará posesión del cargo para el cual se solicita acumulación” hasta que el expediente fuera y volviera de la Contaduría General de la Nación; una demora importante aunque fueran unas pocas horas docentes que los estudiantes necesitaba que se dictaran en forma inmediata.

Lo importante era el expediente, no el servicio.Hasta que llegó una solución práctica que eliminó esos millares de expedientes.

El Decreto 185/1991, a instancias del Programa Nacional de Desburocratización:

a) eliminó lo de “compatibilidad de horarios” por su falta de realismo,

b) eliminó lo de “conveniente para la Administración” por innecesario,

c) eliminó el expediente y se lo sustituyó por una declaración jurada,

d) se delegó en los auditores de la Contaduría General, destacados en cada organismo, el control lo que aseguraba la inmediatez, ya que la declaración jurada se adjuntaba al trámite de designación y pago.

Y “colorín colorado, expediente eliminado”.

Dicho texto refiere a que la Constitución de 1934 había creado el Tribunal de Cuentas, pero con escaso éxito. El Tribunal no lograba la aprobación de las dos Leyes fundamentales para sus cometidos: su Ley Orgánica y la Ley de Contabilidad y Administración Financiera del Estado.

Es adecuado recordar que:

“Al concluir la votación en la Constituyente por la cual se creaba el Tribunal de Cuentas el Presidente de la Convención, luego de congratularse por su creación, expresó:

“…este Tribunal de Cuentas puede degenerar en un mecanismo complicado, pesado, carísimo y enteramente ineficaz, si la Asamblea General en quien delegamos su integración, no levanta su punto de vista y lleva a esa alta dirección a ciudadanos competentes, de verdadera experiencia financiera, profundamente honestos y de una alta imparcialidad política.

Suya, pues, será la responsabilidad si no cumple con esto que constituye un verdadero mandato imperativo de la Asamblea Constituyente y si llega este mecanismo a desvirtuar lo que hemos querido y a fracasar, recaerá exclusivamente sobre la Asamblea General la responsabilidad de ese fracaso”.

Interesante opinión desde un privilegiado observatorio de la cosa pública.”

Separata

“El Tribunal de Cuentas tuvo serias dificultades para lograr que el Parlamento considerara su Ley Orgánica (art. 210 y 212 de la Constitución). Entre 1934 y 1953 preparó tres proyectos de Ley Orgánica sin resultados.

También tuvo fuertes dificultades para conseguir que se aprobara la Ley de Contabilidad y administración Financiera del Estado (art. 213 de la Constitución).

Presentó el primer proyecto de Ley de Contabilidad en 1935 y el más importante en 1958, ya que, finalmente, el último se aprobó en forma experimental en el Decreto 104/1968 en base a la curiosa autorización dada en el art. 512 de la Ley de Presupuesto Nº 13.640 de 26 de diciembre de 1967:

“Art. 512. Autorízase al Poder Ejecutivo a poner en vigencia, por vía reglamentaria y con carácter experimental, de acuerdo con el Tribunal de Cuentas, las bases del sistema de registración, administración y contralor financiero, contenidas en el Proyecto de ley de Contabilidad y Administración Financiera aprobada por el Tribunal de Cuentas, dando cuenta a la Asamblea General.

Si dentro de un año a partir de la vigencia de la presente ley no hubiera tenido aprobación legislativa dicho proyecto, el Poder Ejecutivo propondrá las modificaciones del mismo, que aconseje la experiencia de su aplicación por vía reglamentaria y de ordenanza”.

En 1987, en el proyecto de ley de Rendición de Cuentas (la que luego fue la Ley 15.903 de 10/nov/1987), se incluyeron tres artículos tendientes a habilitar la creación de reglamentos específicos de adquisiciones en algunas Empresas Públicas, por Decreto del Poder Ejecutivo con la conformidad del Tribunal de Cuentas en las Empresas Públicas. La verdad: era una iniciativa para ANCAP.

Simultáneamente la Oficina Nacional de Servicio Civil había elevado al Poder Ejecutivo y a los legisladores un ambicioso Proyecto de reforma general de los procedimientos de compra vigentes.^[1]El cual no había pasado de ser proyecto.

Finalmente, con el Diputado Martín Sturla, Presidente de la Cámara de Representantes, hombre de gran empuje, se llegó a un consenso sobre las dificultades que podía aparejar introducir en el texto legal, por primera vez, la Ley de Contabilidad y Administración Financiera, al ser de iniciativa privativa del Tribunal de Cuentas, si simultáneamente se cambiaba drásticamente el primitivo proyecto que se había adoptado a través del Decreto 104/1968.

Debido a ello se prefirió que la Ley 15.903 se limitara a “sanear” la situación jurídica de la Ley de Contabilidad vigente “a título experimental” y se agregó, en el trámite parlamentario, como aditivos, los artículos de reglamentos especiales de compra.

Era el comienzo de cambios. Ello posibilitaba, en Leyes posteriores, efectuar modificaciones legales que ya no iban a requerir dicha iniciativa privativa.

Pero no hubo oportunidad en los siguientes Proyectos de Leyes de Rendiciones de Cuentas.

Ella llegaría con la creación del Programa Nacional de Desburocratización en 1990 y a través de una excelente relación y ganas de cambio entre todos los Jerarcas y Técnicos participantes, entre los que se señalan al Cr. Rinaldo Smeraldi (integrante y futuro Presidente del Tribunal), los Dres. Esther Muñoz de Ham y Fernando Aguirre (delegados del Tribunal en la Comisión de discusión en el PRO.NA.DE.), el Dr. Carlos Delpiazzo (Catedrático de Derecho Administrativo), el Cr. Alberto Sayagués (Director del PRO.NA.DE) y otros. 

Un centenar de técnicos de todos los organismos públicos colaboró en el Proyecto que luego sería conocido como TOCAF, aprobado por todos los Partidos Políticos en el Parlamento. De todos los apoyos políticos el que más se debe reconocer y agradecer es el del desaparecido Ernesto de los Campos.

En el marco de las dificultades que ha tenido el Tribunal de Cuentas con la legislación en su materia a lo largo de su historia, puede resultar sorprendente ese consenso.

Es más, cuando la Dirección del PRO.NA.DE. planteó en junio de 1990 incluir en la Ley de Presupuesto una amplia reforma a aquella Ley, el propio Presidente de la República le advirtió de lo difícil que siempre había sido en el Parlamento – y que probablemente volvería a ser – todo lo relativo a esa Ley y al Tribunal, autorizándole una cauta presentación de unos pocos artículos (“5 o 6”) y encargándose del necesario acuerdo político con el principal partido de oposición. Un Presidente del que todos, incluso los que no concuerdan con sus ideas, reconocen su empuje e iniciativas para “hacer cosas”.

El proyecto presentado, muy amplio, recogió esa limitación de unos pocos artículos y presentó en un artículo todas las creaciones, en otro todas las modificaciones, en otro las supresiones, en el cuarto la vigencia especial y en uno último la autorización para hacer un Texto Ordenado, conocido ahora como el TOCAF, cumpliendo así con aquella limitación^[2]. Y en las Comisiones Parlamentarias, a medida que se constataba el consenso político, se fueron agregando algunos cambios más por la vía de aditivos.

¿Por qué no hubo dificultades en su aprobación parlamentaria por unanimidad?

Porque la ineficiencia no tiene color político, sólo es derroche de recursos

que paga la ciudadanía a través de tributos y tarifas    

[1] Su contenido puede verse en “Reforma del Estado: el nuevo régimen de compras”.

[2] En determinada instancia se agotaron las letras del alfabeto para uno de esos artículos.

Como puntos más relevantes se pueden señalar el TOCAF (Ley de Contabilidad y Administración Financiera del Estado), el Decreto 500/991 (Procedimiento Administrativo) y la Unidad de Historia Laboral (BPS), así como el Plan de Compras Estatales y el Programa de Formación Gerencial. Y en 1994, la Unidad de Historia Laboral para el Banco de Previsión Social

.

La información de los resultados y el presupuesto del Programa se puede leer en “Reseña PRONADE y estrategia 1990 1994”, del Management Development Programme del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (Uruguay).

Una estimación de resultados lo señaló el experto inmobiliario y Director de la Revista de Proveedores Estatales “Guía Total”, Sr. Julio Villamide, que en 1998, refiriéndose al Plan de Compras Estatales, señaló – cuatro años después de finalizado el PRO.NA.DE. – que “gracias a esos cambios el Estado comenzó a ahorrar no menos de cincuenta millones de dólares anuales”.

También se puede leer el informe sobre “El Programa Nacional de Desburocratización” en el Tomo XII de la Colección Los Blancos, editada por el Partido Nacional. Este informe se hizo en un lenguaje menos formal y más anecdótico que el anterior, que era un proyecto PNUD.

Porque “la ineficiencia no tiene color político”.

]]> https://www.memoriasdelaburocracia.uy/estrategia-del-programa-nacional-de-desburocratizacion/ Fri, 14 Feb 2025 02:21:24 +0000 https://www.memoriasdelaburocracia.uy/?p=1753 Leer más]]> La mayor parte de los proyectos de Reforma del Estado presentan un Tomo con diagnósticos, opciones, resultados, acciones, prioridades, etc. con un nivel de detalle que la realidad – al entrar en la cancha – rápidamente reduce a buenas intenciones.

Por eso hay que darle menos importancia al QUÉ y sí darla al COMO, es decir, a la estrategia. Si no, recaemos en “buenas intenciones aprobadas, problema solucionado”, conocido en Uruguay y eso no es suficiente.

Adjuntamos información sobre “Estrategia seguida por el PRO.NA.DE.”

Separata de «Reseña PRONADE y estrategia 1990 1994”

“V. ESTRATEGIA SEGUIDA POR EL PRO.NA.DE.

     La estrategia de implementación de los cambios responde a una determinada y explícita concepción de las transformaciones que se están produciendo en la administración y en la sociedad, la que fue expuesta en numerosas publicaciones y conferencias.

     Se está cambiando el paradigma de la administración. Ya ha quedado atrás el modelo burocrático de Max Weber, muy adecuado probablemente a fines del Siglo XIX, cuando se estaba inventando el motor a explosión y se iniciaba el uso comercial e industrial de la energía eléctrica. Era un mundo de bienes y servicios sencillos, de pocas regulaciones, de procedimientos rígidos y preestablecidos, que cambiaba lentamente y que se correspondía con ese modelo.

     El mundo actual presenta una explosión tecnológica de tendencia exponencial que cambia todas las organizaciones, públicas y privadas; se pasa de la intuición al planeamiento estratégico, de la experiencia a la capacitación permanente, de la estabilidad al cambio turbulento, de la sencillez a la complejidad y ello lleva a modificar los principios de actuación de la administración. Y ello permite a las sociedades que sepan aprovechar las posibilidades que ofrece, obtener importantes incrementos del bienestar de sus habitantes.

     Es en este contexto, en este momento histórico, donde se ubican los nuevos principios que se han consagrado en la normativa: la delegación en lugar del centralismo, la flexibilidad, la materialidad sobre el formalismo, la ausencia de ritualismo, la diversidad frente al uniformismo, la veracidad salvo prueba en contrario, etc.

     Se está pasando de un modelo a otro, con gran rapidez.

         PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

          TRADICIONAL                          MODERNA

ABSORCION DE DECISIONES         DELEGACION

CENTRALIZACION                             DESCENTRALIZACION

FORMALISMO                                    MATERIALIDAD

RIGIDEZ                                              FLEXIBILIDAD

RITUALISMO                                       PRACTICIDAD

DESCONFIANZA                                VERACIDAD Y NEGOCIACION

UNIFORMISMO                                  ADECUACION A REALIDAD

     Esta transformación es necesaria y beneficiosa para el conjunto de la sociedad.

     En lo que es propio de la economía de mercado, los beneficios surgen de la transparencia y competencia, eliminando trabas y deseconomías en su funcionamiento.

     En lo que es propio del sector público, los beneficios surgen principalmente de su buena gestión, la cual se transforma cada vez más rápidamente en dirección al gerenciamiento eficaz.

     En ambos procesos de transformación se pueden identificar oportunidades de cambios que, por sí solos, justifican su concreción pero que, sumados en conjunto, pueden llegar a producir cambios más importantes. Por ejemplo, la acumulación de resultados del buen gerenciamiento puede llevar a disminuir los cargos de provisión política partidaria en beneficio de la profesionalización de la Administración Pública.

     Luego de haber introducido estos principios en la legislación de administración financiera, se los aplicó también en la administración no financiera que es materia reglamentaria, el Procedimiento Administrativo, que fue modificado en diciembre del 91 con el Decreto 500, cambiando sustancialmente la filosofía de la Administración, cambiando la normativa y procurando llegar a decenas de miles de funcionarios que tienen que cambiar hábitos culturales para su correcta aplicación.

     Para lograr estos y otros cambios se han aplicado en este proceso de desburocratización algunos principios estratégicos. Toda la transformación que ha tenido el mundo en el siglo XX también está cambiando los planteos estratégicos; las estrategias no son iguales hace 50 años y ahora; las estrategias, cuando hay cambios turbulentos, cuando los cambios son cada vez más rápidos, tienen que adecuarse también a esos cambios.

     En primer lugar, la estrategia no puede subordinarse a los objetivos; dicho de otra forma complementaria, los recursos no pueden subordinarse a los fines.

     No son útiles las reformas que en el papel plantean un objetivo voluntarista que no se puede cumplir, porque ni los recursos por un lado lo permiten, ni la estrategia permite alcanzar ese objetivo.

     Continuamente se encuentran proyectos hiperdimensionados que no funcionan, porque los recursos no son adecuados o porque la estrategia para conseguir los objetivos tampoco es adecuada.

      Hay que invertir los términos y que la estrategia prevea anticipadamente la viabilidad del resultado y adecuar los objetivos y fines a estrategias que sean viables y recursos que estén disponibles. Entonces deben plantearse agendas que sean realizables y que se legitimen con resultados palpables rápidos.

     Y esas agendas deben basarse en estrategias que tienen que prever crear las condiciones para que los cambios se adopten, contar con el planeamiento estratégico de las condiciones en las cuales se pretende que se den esos cambios.

    En tal situación importa prever que cuando se plantee una solución poderla ofrecer de inmediato porque ya está prevista; importa poder elegir directamente «la cancha» donde se dan las condiciones para que la estrategia cierre con el objetivo.

     Ello implica necesariamente introducirse también en un proceso de cambios permanentes en las tácticas, implica renunciar a formas precisas, concretas y definitivas de Reformas del Estado, implica también renunciar a todos los tomos que no se leen de las Oficinas de Planificación.

     Hay que manejar estrategias que introduzcan rápidamente en procesos de cambio y permitan ganar credibilidad y que permita mucha flexibilidad en el proceso de cambio en sí permitiendo reorientar fácilmente la acción hacia objetivos que se puedan conseguir.

     Es un proceso de aproximaciones sucesivas, de necesaria interacción, de necesaria cooperación y de búsqueda de consenso, y hasta ahora ha dado como resultado reformas que han conseguido, en contra de lo que suele suceder en Uruguay, la unanimidad de los partidos en el Parlamente y el consenso a nivel de los funcionarios ya que todos los actores han comprendido que la ineficiencia no tiene color político.

     Y esto ha señalado un camino que ha servido para hacer unas cuantas cosas útiles, de las cuales se reseñan algunas ideas.

     Una, que se debe aprender del Norte porque por algo esos países están desarrollados, pero no se debe copiar en el Sur porque por algo no lo está.

     Todas las reformas que se mantengan dentro de las estructuras habituales de la administración tradicional basadas en paternalismo, clientelismo, patrimonialización en beneficio de algunos intereses y gestiones rutinarias, están condenadas irremediablemente a perderse, porque se están construyendo sobre cimientos erróneos.

     Por lo tanto se reitera que no debe hacerse «progreso manuscrito».

     Y tampoco deben esperarse resultados fáciles y rápidos, excepto en lo que sea simplemente una supresión pura. El tema transformación implica mucho esfuerzo adicional.

     No se ahorran recursos sin invertir algunos.

     Este es un ejemplo real de 1992. Se propuso que el Estado tuviera un «ejecutivo de cuenta» para la compra de carne por parte del Estado (para hospitales, cárceles, cuarteles, etc.) que representa un volumen de más de 15 millones de dólares, siguiendo la adecuada administración de esas compras y del contrato. Porque nadie estaba específicamente a cargo de controlarla. Y en esa licitación, invirtiendo unas 200 horas de trabajo, se ahorró un millón y medio de dólares.

     Es de resaltar que el Poder Ejecutivo, en el propio acto de aprobación de esa licitación, destinó esas economías (aunque no ha sido necesario utilizarlos) a reforzar el Plan de Mejora de los Sistemas de Compras porque respaldó explícitamente el concepto de invertir algo para ahorrar mucho.

     En cambio, centenares de funcionarios se dedican a intercambiarse papelitos por montos de escasa cuantía en materia de adquisiciones, cuando el gasto de compras estatales de Rentas Generales se concentra en un 60% en una licitación de carne, en cuatro centros de compra de medicamentos y en seis centros de compras de alimentos.

     En términos económicos podemos decir que estamos tratando de igualar costos y beneficios marginales, que todos los economistas consideran como una condición de eficiencia.

     Y en forma muy específica en nuestra estrategia, tenemos estos diez puntos que nos han dado muy buenos resultados:

1) el uso del análisis costo beneficio, señalando en todo lo que es cuantificable los beneficios y los costos involucrados.

     De junio a diciembre de 1990 se efectuaron economías cuantificables por 29 millones de dólares y para evitar alguna discusión con algunos de los que suelen discutir cosas muy innecesarias, se castigó la estimación y se planteó el 70% de las economías cuantificables, así se eliminaba cualquier discusión sobre la exactitud del cálculo; pero 29 millones de dólares anuales y repetitivos es mucho dinero acá y en cualquier lugar, más todos los beneficios de cuestionable o imposible cuantificación que no se incluyeron en el cálculo pero sí fueron enumerados.

     Esto es un instrumento de rápida comprensión que enternece a todo Ministro de Economía. Esto lleva, además, a que las agencias involucradas estén proclives a asignar recursos a objetivos que constatan rentables y resuelve parcialmente el problema de obtención de fondos.

     Una de esas primeras medidas generó una economía cuantificable de U$S 560.000 anuales, lo que permitió afirmarle al Presidente que ya se habían cubierto los costos antes de empezar y que ya tenía beneficios netos respecto a los U$S 521.900 de donación.

     En efecto, la supresión del trámite anual de inscripción en un Registro de Empresas de determinado organismo eliminaba un costo de U$S 7 por agente económico (tiempo, omnibús, etc.); multiplicado por 79.750 empresas que lo habían hecho el año anterior, habíamos eliminado costos por dichos U$S 560.000.

     No se incluyó como economía la tasa de inscripción que se les cobraba que era de un dólar aproximadamente, porque representa una mera transferencia de un agente privado al Estado; en cambio la economía que imputamos es la real, la de los recursos productivos sacrificados para el trámite de preparación y entrega de una información a ese Registro, información que nunca había sido procesada. Se corrobora que un alto porcentaje de la información que se pide al usuario nunca es procesada después…

     Y nótese la magnitud de los recursos sacrificados. Porque cuando los trámites abarcan a tres millones de uruguayos, o a dos millones de ciudadanos, o a 200.000 empresas, o a 25.000 sociedades anónimas o a cualquier otra magnitud que tenga varios ceros a la derecha, los recursos en juego y los beneficios potenciales de un adecuado diseño del trámite o de su eliminación, suman enseguida centenares de miles o millones de dólares.

     La adecuada cuantificación de costos y beneficios es una característica de nuestro accionar, la que efectuamos con un criterio muy conservador, a efectos de evitar cualquier crítica a la misma y, en muchos casos, sólo señalamos beneficios no cuantificables.

2) Se ha concentrado el esfuerzo en lo importante. No es cierto que cuanto más importante es algo, sea más difícil cambiarlo. Hay muchas cosas importantes que nadie tiene a cargo y uno puede cubrir ese vacío, por ejemplo, la Ley de Compras, los Sistemas de Identificación, el Procedimiento Administrativo. Su característica común es que son «horizontales» a todos los organismos y la actividad de casi todos ellos es «vertical», pues nacen de la especialización de funciones y de la desagregación de algún organismo más grande.

3) Se ha concentrado el esfuerzo en donde puede haber éxito. Hay tantas cosas para hacer en cualquier país que uno puede elegir las viables. ¿Para qué jugar en contra de las probabilidades?

4) Se cuenta con una agenda pragmática y selectiva. A diferencia de las reformas voluntaristas, se ha sido muy selectivo. Cuando se constata que una línea de trabajo no funciona, simplemente el PRO.NA.DE se aleja y va a otra porque en un país y en un Estado donde hay tantas cosas para hacer siempre se puede elegir y se debe optimizar la que es más rentable en términos de relación costo‑beneficio, si es factible su concreción.

5) Siempre se tiene disponible una cartera de oportunidades, una cartera de proyectos, se piensa dónde se puede ir si es necesario o si aparecen condiciones propicias como sucedió con el Proyecto de la Propiedad Industrial.

6) Se convirtió la desburocratización en una causa nacional, sin color político, en el cual simplemente el Gobierno de la República está empeñado en mejorar la Administración, lo que es muy útil en un ambiente como el uruguayo que es altamente partidizado.

     Ello llevó a dejar de lado líneas de trabajo interesantes pero que podían llegar a ser objeto de disensos políticos que podían repercutir en aquellas donde se habían logrado consensos.

7) Se suministra mucha información objetiva. En contra de lo que opinaban y querían los agentes publicitarios no se hizo ninguna campaña de prensa (paga, por supuesto) pero sí se envía mucha información objetiva (gratis, por supuesto) a los medios de prensa sobre las cosas que se logran y se pretende crear a través de ella una mejor conciencia de los problemas y de los costos involucrados que hay detrás del exceso de burocratización.

     Y para ello se busca la cooperación de los periodistas cuya misión también es crear conciencia social de los problemas. El facilitarles información ya elaborada y con mucho contenido anecdótico ha resultado muy útil. También  poder distribuir «primicias» para aquellos días en que no hay noticias de prensa importantes.

8) Se ha utilizado el humor amable como medio de presión social, luego de obtener credibilidad mediante resultados. Affiches, relatos de humor, «juegos de la oca» recorriendo el camino de un expediente, Premios Nacionales a los relatos más burocráticos, etc. conjugados con relatos verídicos de resultados logrados por buenos funcionarios que se exceden en su condición de servidores públicos, lleva a crear presión sobre los malos funcionarios y sobre la ineficiencia de organismos sin herir las susceptibilidades ni perjudicar la cooperación de los buenos servidores públicos.

9) Se busca siempre generar consensos sobre las medidas a adoptar. Para ello se suele citar a todos los organismos, los funcionarios o las entidades privadas involucradas e intercambiar y enriquecer los puntos de vista. Se busca activamente la participación y los hechos indican que ha sido muy útil.

10) Se pretende generar «masas críticas» y se invierte mucho tiempo en crear agentes de cambio que se sabe que en muchos lados, al principio, se van a frustrar, porque van con entusiasmo pero encuentran dificultades para aplicar las reformas en sus organismos. Han pasado más de 10.000 funcionarios por actividades de capacitación hechas directamente por el PRO.NA.DE. sobre el nuevo Procedimiento Administrativo y se han distribuido más de 100.000 Manuales y 600 videos (se ha cubierto también todas las localidades de más de 2.000 habitantes). Ello ya hace un cambio cualitativo porque se va acumulando en las oficinas demasiada presión interna tendiente a eliminar cosas innecesarias. Y el lema de «trabajemos menos y mejor» es creído por los funcionarios que ven que se han eliminado cosas inútiles y que tienen ellos la posibilidad de hacer mejor lo importante y ello se traduce en más productividad.

     Los resultados, de acuerdo a lo que ha opinado el Gobierno, el P.N.U.D., los medios de opinión, parecen ser satisfactorios.

     El citado informe de evaluación hecho por un técnico independiente señalaba: «En Uruguay … se han puesto las bases de un proceso sólido, prolongado y progresivamente extendido de modernización del sector público».

     Pero ninguno de esos balances recoge el resultado fundamental: la aceptación por miles y miles de funcionarios de la conveniencia y necesidad de estos cambios y el uso de los instrumentos que se han puesto a su disposición.

1. CONSECUENCIAS PREVISIBLES DE LA ESTRATEGIA Y SUS RESULTADOS

     La sustitución del nivel superior de la administración por técnicos y gerentes de carrera, la capacitación especializada a través del Programa de Formación Gerencial del Sector Público, la difusión por decenas de millares de manuales y la preparación de miles de funcionarios, está abriendo un camino fuerte de profesionalización de la Administración del Estado.

     La demostración y cuantificación de los resultados y el convencimiento generalizado de los beneficios aportados llevó, como se había previsto, al efecto «semilla» buscado, tanto por la vía de fondos internacionales como de fondos por costos compartido.

     También llega a una conciencia en los usuarios y los funcionarios.

     Ya hay muchos casos de mejoras de la gestión que erróneamente la prensa le atribuye a la participación del PRO.NA.DE., cuando éste sólo ayudó a crear las condiciones, el clima, los instrumentos, para que se pudiera actuar.

     Todos los partidos políticos han incluido en sus programas para la elección nacional del 27 de noviembre de 1994 este tipo de medidas.

     Todo esto lleva a la sostenibilidad de los resultados del Programa con independencia de su propia existencia, ya que son los agentes estatales los que lo han hecho suyo. Porque solamente con la ayuda de muchos miles de funcionarios y de usuarios se puede tener una Administración más eficiente y una sociedad mejor.

     Porque LA DESBUROCRATIZACION, ES TAREA DE TODOS”

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