Edgardo Favaro, ante el Presupuesto: “es absolutamente clave medir en qué y cómo se gasta y no tener miedo a los resultados”

El economista uruguayo radicado en Estados Unidos advierte que hay que ser muy cuidadosos porque, en el margen, el aumento de presupuesto lo terminamos financiando con deuda pública.

Luis Custodio

08/09/2025, 04:00

Edgardo Favaro, doctor en Economía, Asesor de OPP (2020-24), ex Economista Jefe del Banco Mundial.

Edgardo Favaro (*), economista uruguayo radicado hace tres décadas en Estados Unidos, advierte que “los gobiernos uruguayos no miden los resultados del gasto”, por lo que “el riesgo de la ineficiencia” es un problema. “Si gasto 10 pesos, ¿qué recibe el ciudadano a cambio de eso?, ¿se justifica?”, se pregunta. Favaro participó como asesor en el gobierno anterior, fundamentalmente en programas vinculados con educación en primera infancia, “pero hubo reformas que no se implementaron”, por lo que el resultado no fue el deseado. El profesional uruguayo ubica a la educación, “en el centro de los problemas de Uruguay”, y entre otros aspectos, identifica la descentralización de la gestión”, como un tema clave. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Cómo observa el rumbo del debate presupuestal, recién planteado en Uruguay?

—Con preocupación; quizás no tenga toda la información, pero por el seguimiento que hago a la información en Uruguay, se plantea una expansión del gasto en múltiples programas. Pero no veo que haya una relación clara entre aquellos temas que se mencionaron como prioridades y las asignaciones presupuestales.
Me da la sensación de que está siguiéndose la práctica habitual, nefasta, de todas las administraciones anteriores, incluida en la que yo participé entre 2020 y 2024: toman el presupuesto del periodo anterior, le aplican coeficientes y básicamente ese es el nuevo presupuesto. Entonces, ¿cómo se pueden acometer los problemas que se identifican y se mencionan en las campañas basándose en presupuestos anteriores que no eran efectivos para desarrollar programas públicos, que atacaran los problemas que tiene el país?, no sé cómo lo va a hacer el gobierno actual con el presupuesto enviado al parlamento.

—El proyecto prevé, para las áreas identificadas como prioritarias, es el caso de la pobreza infantil, un incremento de recursos…

—Es cierto que observé un número alto en los recursos para la protección social, eso es cierto. Pero, por ejemplo, en el caso de la educación, los recursos se reducen. No sé qué hay detrás de eso, porque puede ser que se justifique una baja porque también hay temas demográficos, pero igualmente no termino de entender una baja en ese rubro.
Repito, no veo qué es lo que se va a hacer distinto para resolver problemas como los bajos resultados que tiene la educación en el país. El tema de la pobreza en Uruguay eh que está muy relacionado con los bajos resultados de la educación, especialmente en barrios donde predomina gente de bajos recursos. ¿Y cómo se va a atacar eso? No puede ser con la escuela tradicional y los servicios de ANEP tradicionales que han fracasado rotundamente. Me gustaría ver cuáles son las cosas buenas en ese terreno.

—Usted asesoró a OPP en el gobierno anterior en temas educativos; se incorporaron los planes que propuso, ¿qué pasó?

—Yo trabajé en educación y en algunas otras áreas como en seguridad, sobre todo estudiando cuáles eran los resultados de la criminalidad y lo que se estaba haciendo. En educación, el equipo de la OPP planteó y logró convencer al Parlamento de hacer un aumento presupuestario para la primera infancia.
Y además de ese aumento de recursos se incluían una serie de reformas planteadas por ejemplo en INAU, que eran clave. Reformas que fueron discutidas y acordadas con el personal técnico de INAU y con los responsables del plan Caif. Pero esas reformas, en los aspectos más importantes, no se implementaron, Eso fue lamentable e incidió en que la productividad del trabajo de INAU fuera menor de la que debería haber sido.

—O sea, ¿el incremento presupuestal no fue acompañado de las reformas que permitiesen un uso eficiente de esos recursos?

—Así es. Las cosas fallan muchas veces por eso. No se evalúa en términos de eficiencia…

—¿Puede ser más concreto en ese concepto?

—El Estado uruguayo no mide los costos de los programas que realiza y menos sus resultados. Y eso permea el presupuesto actual también. Lo que trató de implementar la OPEP en aquel momento fue avanzar en ese sentido, tener mejores datos de costos y resultados. Un aspecto básico: el sistema de información de INAU era totalmente inadecuado. Uno no podía tener información, por ejemplo, sobre asistencia día a día a los centros. Salvo algunas excepciones, como Canelones, donde el Plan Caif y el INAU funcionaba muy bien, pero en general faltaba información para poder evaluar los resultados. Y eso tiene que ser una regla general.

—También participó en un programa denominado +Talentos, ¿cómo lo evalúa?

—Sí, un programa hecho por OPP con la intendencia de Paysandú, dirigido a la educación media, donde los chicos se bajan y no completan la enseñanza superior, lo que tiene un perjuicio enorme en sus posibilidades de acceder al aprendizaje que requiere la vida moderna y entrar en el mercado de trabajo en condiciones más favorables.
Un programa experimental de tutorías, de seguimiento a los jóvenes durante los 3 años de la enseñanza media superior con 2 horas diarias de apoyo real, y los resultados de ese programa fueron muy favorables. Otras intendencias se interesaron en aplicarlo, pero no sé qué ha pasado. La intención fue aplicarlo como algo experimental, que luego pudiera desarrollarse.

—¿Consideraba que podía ser un programa a aplicar a escala general?

—La educación tiene una organización muy centralizada. Creo que es necesario que se busquen otros modelos, que se adapten a la realidad en cada lugar, que aparezcan nuevas ideas. Montevideo no es homogéneo, tampoco lo es el país; tomando en cuenta esas diferencias es que debe haber acciones descentralizadas, que ataquen los problemas específicos. Hacia allí deberían ir, a mi juicio, los esfuerzos presupuestales. Y un aspecto más: incorporando organizaciones no gubernamentales, con expertise en temas educativos, con gente que no esté directamente bajo la égida del Estado. Y medir los resultados.

—Ese aspecto parece ser central en su visión. ¿Considera que es un gran debe en materia de seguimiento del uso de los recursos?

—Son cuestiones de mínimo control; lo que falta acá es medir, registrar, evaluar e ir direccionando las políticas de acuerdo con esos resultados.
Si uno propone un presupuesto que es un aumento real de 10%, bien: ¿qué es lo que se va a recibir a cambio? ¿En qué le cambia la vida a ciudadano común esa inversión? Hay que ser muy cuidadosos, porque no solo estamos destinando a ello los recursos que el Estado obtiene a través de la recaudación que pagan todos los uruguayos, sino que, en el margen, está financiado por deuda, porque el resultado fiscal es deficitario.
Entonces, si no somos cuidadosos en que el gasto adicional tenga un retorno mensurable con lo que nos cuesta la deuda, estamos metiéndonos en un lío.
Hay mucha gente que evalúa el tema desde el punto de vista fiscal, pero a mí me asusta que no veo tanta gente preocupada por marcar la necesidad de que el uso de los recursos sea eficiente. ANEP, la Universidad, ASSE, también sería interesante que lo hiciera el Ministerio del Interior.
Uno se pregunta por qué no se mide la utilización de los recursos públicos…

—¿Por qué no se mide, a su juicio?

—Creo que en parte es por miedo a ver qué es lo que se va a reportar, cuáles son los resultados. Y es un terrible error, porque los resultados ayudarán siempre a ajustar el rumbo y saber si lo estamos haciendo bien. Son imprescindibles. Vuelvo a INAU y el Plan CAIF porque trabajé mucho en él. Es un programa excelente, no conozco otro en el mundo con esas características, pero podría funcionar mucho mejor si hacemos un seguimiento de lo que se gasta y qué resultados da. Hay muchas barreras e ineficiencias que pulir y el objetivo son los niños, no podemos darnos el lujo de ser ineficientes.

—Usted fue director ejecutivo de Ceres en su fundación, hace 40 años; ¿siente que Uruguay se superó en estas cuatro décadas?

— Uruguay estaba empantanado en los años ’60, tuvimos desde allí casi dos décadas de estancamiento. Esa situación se superó; aún en dictadura, se implementaron algunas ideas básicas de liberalizar la economía y se le dio sustento al sector privado para lograr dinamización de la economía.
Al retorno a la Democracia, se aprueban algunas de las principales políticas económicas que venían del período cívico-militar y se desarrollan otras iniciativas, por ejemplo un nuevo marco para el sector forestal, el puerto, etc. Uruguay comenzó a crecer a tasas razonables, pero a principios de los 2000 tuvimos una crisis descomunal, que desemboca en el período de gobierno del Frente Amplio. El primer mandato del FA fue muy bueno, hizo lo que debía hacer, una política expansiva de gasto para aumentar la demanda porque el país estaba paralizado. Pero creo que los cambios de política que se hicieron durante la época del frente impactaron más por el lado de las transferencias que en cuanto a desarrollar programas que efectivamente ayudaran a aliviar la pobreza.
Con el gobierno de Lacalle Pou algunas cuestiones mejoraron, desde la perspectiva de focalizar más adecuadamente el gasto, por ejemplo en el Mides.
De todos modos, insisto en que hay cosas que no hemos visto avanzar en los gobiernos anteriores, que apunten a esa mentalidad de sacarle el mayor provecho a los recursos. Me preocupa que el sistema político no se impregne de esa mentalidad.

(*) Edgardo Favaro es MA y PhD en economía de la Universidad de Chicago.   Entre los años 2020 y 2023 fue asesor del Economista Alfie en la OPP en donde lideró innovaciones en uso de recursos públicos en primera infancia y educación secundaria superior. Fue Economista Jefe del Banco Mundial (1992-2010).

El proyecto de Presupuesto Nacional (art. 6) faculta al Poder Ejecutivo a “aprobar las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de los Incisos o unidades ejecutoras de la Administración Central” y que, para ello, “La Contaduría General de la Nación reasignará los créditos presupuestales en función de los puestos de trabajo aprobados”.

Esa redacción no presenta plazo para aprobarlas, ni límite de veces ni topes de incremento de egresos de caja, aunque no se aumente el crédito presupuestal. Es una delegación permanente de un cometido constitucional.

Al incluir “puestos de trabajo”, automáticamente se incluyen los “no funcionarios” (becarios, pasantes, contratos con proyectos de organismos internacionales, etc.) aunque ello sea limitado en la reglamentación.

Esa amplia redacción esconde la posibilidad de incrementar el gasto realmente ejecutado de un Presupuesto 2025-2029 austero, sin que el texto lo explicite.

Del punto de vista numérico es un “cheque en blanco” al Poder Ejecutivo de hasta 400 millones de dólares que, aunque ningún Ministro de Economía lo gastaría, es lo que autoriza la norma legal.

La asignación incremental 2026 para “Pobreza e infancia” es de US$ 56 millones.

La ejecución del Rubro 0 (2024) de la Administración Central fue de $ 92.337 millones, unos US$ 2.300 millones (el 70% corresponde a Defensa e Interior). Si hubiera un 3% de aumento de costos en toda la Administración Central por reestructura sería más que lo destinado a la pobreza infantil. No sé cuál sería el costo real, pero parece razonable que se conozca previamente.

El análisis de la norma exige comenzar por la historia del surgimiento de las reestructuras presupuestales, causada por la delegación de cometidos del Parlamento hace casi medio siglo.

1 El Presupuesto Nacional por Programa

Las disposiciones constitucionales vigentes en materia presupuestal provienen de la Constitución de1967; su diseño recogió muchas recomendaciones de la CIDE (Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico) creada seis años antes y antecedente directo de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

La CIDE representó un importante avance en materia de generación de información y conciencia de los problemas del Uruguay, siendo un ejemplo de trabajo en un ambiente de idoneidad y pluralidad, lo que hay que destacar, que produjo múltiples propuestas concretas.

Una de ellas fue el “presupuesto por programas” (PPP) que fue insertado en la Constitución de la República, pero nunca se implementó como estaba previsto y no se utiliza realmente para la toma de decisiones. Es más bien una forma de presentación y su información sirve de base para algún análisis.

Una evaluación del PPP en su aplicación real y sus causas puede leerse en “El presupuesto por programas en el Uruguay: reseña y evaluación crítica” (1981), de Leonel Rial, ex subsecretario de Economía y Finanzas, el cual mantiene su vigencia.

Según Rial, la causa principal es que no ha existido una verdadera voluntad política de llevar adelante las reformas administrativo-institucionales requerida. No se impulsan los cambios que el PPP requiere y, por ende, sigue siendo “incrementalista” como antes de la reforma constitucional.

El control de eficiencia y la evaluación de resultados que retroalimenta al sistema no se efectúa, siendo dicho control del tipo legalista y financiero.

El Ec. Eduardo Favaro, en setiembre 2025, señaló que “los gobiernos uruguayos no miden los resultados del gasto” e hizo un análisis actual del funcionamiento del Presupuesto Nacional.

La entrevista al Ec. Favaro se puede leer en El País o en https://www.memoriasdelaburocracia.uy/edgardo-favaro-opina-sobre-el-presupuesto/

Para una descripción más vívida y amena de lo que era el “Presupuesto” en los años 50 – 60 en una Oficina Pública, se puede leer al eterno Mario Benedetti en “El Presupuesto”, disponible en https://www.literatura.us/benedetti/presupuesto.html

El reconocido escritor, que era funcionario público, relata las esperanzas, presiones y vicisitudes de los integrantes de una oficina pública indeterminada en la búsqueda de un nuevo presupuesto (lo que ahora se llama “reestructura” o “racionalización administrativa”).

Nuevo presupuesto, obviamente, de sueldos, el cual representa en el actual Presupuesto Nacional, más de 6.500 millones de dólares.

2 Surgimiento de las “reestructuras presupuestales”

La Constitución de la República establece un Presupuesto quinquenal (período de gobierno) que contiene los gastos corrientes, las inversiones, los escalafones y sueldos funcionales, los recursos y las normas presupuestales requeridas. Suelen agregarse muchas normas sobre materias no presupuestales.

También establece la posibilidad en las Leyes anuales de Rendición de Cuentas de “proponer las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas”.

En los hechos suele suceder que las Leyes de Rendición de Cuentas tengan las extensas características de un Presupuesto Anual, aunque varias veces las penurias financieras llevaron a tener Rendiciones que incluían solo el artículo de aprobación del resultado financiero del ejercicio.

Las llamadas “reestructuras presupuestales” consisten en la delegación al Poder Ejecutivo de las facultades constitucionales del Parlamento en lo que refiere a número y nivel de cargos, escalafones y sueldos del Presupuesto Nacional, así como algunos cambios en el organigrama de las Unidades Ejecutoras, el cual suele resultar en un incremento de oficinas, en cantidad y en nivel jerárquico y, a la corta o a la larga, en costos reales.

Luego de la aprobación de la reestructura por parte del Poder Ejecutivo se efectúa una comunicación al Poder Legislativo, la cual no genera interés parlamentario ni revisión ni consecuencias.

Esa delegación de atribuciones que hace el Parlamento tiene alguna lógica práctica dado el escaso tiempo (45 días) que tiene cada Cámara para estudiar una ley presupuestal. Pero ello sucede porque el Parlamento no tiene Comisiones específicas del Presupuesto Nacional que hagan seguimiento permanente a la gestión presupuestal y a la evaluación de resultados. La realidad es que el Parlamento no controla la bondad del resultado, cuyo costo pagamos los contribuyentes.

¿Cuándo aparecieron?

Hasta los años 70 las leyes presupuestales reflejaban una dura lucha por asignación y redistribución de recursos. Una redistribución, sin costo para el Estado, consistía en otorgar aumentos generales menores que la inflación a los funcionarios y asignar discrecionalmente el remanente en el Presupuesto. Así se fue desordenando la estructura de cargos y sueldos.

Había en los 70 una dura dictadura militar y el Ministro de Economía y Finanzas de la época sustituyó esas Leyes Presupuestales anuales por Leyes de “Enmiendas Presupuestales”, más espaciadas en el tiempo. También estableció los aumentos salariales generales por decreto.

El órgano legislativo era un complaciente Consejo de Estado, el cual carecía – de hecho – de facultades reales, pero mantenía el aspecto formal de las leyes.

La primera delegación completa de dichas facultades parlamentarias fue realizada en el Decreto Ley 14.800 de 30/jun/1978, art. 2º:

“Artículo 2°. Facultase al Poder Ejecutivo, para disponer por decreto fundado con el jerarca respectivo y con el acuerdo del Ministerio de Economía y Finanzas, la restructura y racionalización administrativa de los Programas Presupuestales de funcionamiento de los Incisos 1 al 30, siempre que no signifique lesión de derechos funcionales, asignándose a tal efecto una partida que no superará el 5 % (cinco por ciento) de las dotaciones presupuestales del Rubro 0 de los respectivos Incisos, al 1° de enero de 1978.

El jerarca de cada Inciso deberá presentar, en un solo proyecto, todas las modificaciones correspondientes a sus Programas Presupuestales.

La presentación deberá efectuarse antes del 1° de octubre de 1978, a una Comisión integrada por representantes de la Secretaría de Planeamiento, Coordinación y Difusión y de la Contaduría General de la Nación.

Dicha Comisión, impartirá las directivas a las que deberán ajustarse los proyectos y una vez presentados, se pronunciará sobre los mismos.

Estará subordinada directamente al Secretario de Planeamiento, Coordinación y Difusión y al Ministerio de Economía y Finanzas, quienes, con su asesoramiento, si lo juzgaren conveniente, elevarán los proyectos a consideración del Poder Ejecutivo.

El acto del Poder Ejecutivo que apruebe la restructura, se comunicará al Órgano Legislativo.”

A partir de esa Ley se hizo habitual que muchas Leyes Presupuestales otorgaran una autorización de reestructuras, renunciando el legislador a intervenir en su contenido. Y, en los hechos, a controlarlas.

3 El “cangrejo» debajo de las reestructuras

El financiamiento que se dio a esa primera reestructura de 1978 fue “una partida que no superará el 5 % (cinco por ciento) de las dotaciones presupuestales del Rubro 0 de los respectivos Incisos”. En el ejercicio 2024 habría sido más de US$ 300 millones.

Según el texto, esa reestructura parece que costaría hasta un 5%, lo cual puede ser razonable en determinadas circunstancias, pero no era así, lo que requiere una explicación de Contabilidad Pública, materia que no suele ser sencilla:

• La dotación presupuestal o Asignación Presupuestal o Crédito Vigente es una autorización para gastar la cual se puede ejecutar (gastar) o no (economizar),
• ¿Qué son los Incisos? Corresponden a la registración contable de cada uno de los Ministerios, del Poder Legislativo y de cada uno de los restantes organismos y egresos del Presupuesto Nacional,
• El Rubro 0 “Servicios Personales” incluye sueldos, compensaciones, cargas legales, beneficios sociales, etc., cuyo total corresponde tanto a puestos ocupados (ejecutado) y vacantes más otros créditos (economías). Siempre hay crédito presupuestal no utilizado.

Un ejemplo extremo, con cifras del Balance de Ejecución Presupuestal del lejano año 2000 (no tengo Balances detallados de años anteriores, pero el problema ha sido de todos los Gobiernos), el Rubro 0 del Poder Ejecutivo fue de $ 9.221 millones, de los cuales se ejecutaron $ 8.123: y se economizaron $ 1.098: que no se gastaron.

Si en 2000 hubiera habido reestructuras, el 5% máximo del crédito total de las remuneraciones realmente ejecutadas representaba el 5,7% de aumento real.

Pero si, además, se utilizaba todo el crédito presupuestal (autorización legal para gastar) de las economías, que fueron el 14%, monto total para gastar en reestructuras podía llegar al 20%.

Y si, además, ese monto se calculaba a nivel de Inciso. pero se repartía en forma desigual dentro de cada Inciso, algunas reparticiones y/o funcionarios podían recibir un porcentaje muy superior de aumento.

Sí, algo se controla y poco se evalúa, pero ¿quién frena la tendencia de la burocracia a aumentar el gasto público? ¿quién controla a los controles?

Por supuesto que ninguna autoridad económica autorizaría gastar el máximo posible, pero sí se podía conseguir una buena “tajada” suplementaria, a costa de los demás organismos y/o de los contribuyentes. La norma legal no lo impide, sólo un Decreto reglamentario o la Comisión de Reestructuras puede frenarlo, no siempre y no eficazmente.

La anterior explicación de las posibles consecuencias financieras del abuso del “crédito presupuestal” fue aceptada por las autoridades en aquella ocasión y la Comisión de Reestructuras determinó en el Instructivo un tope del 6% de “costo de caja”, el que se debía calcular respecto a las remuneraciones realmente pagadas. El aumento de la asignación presupuestal era 5% pero la ejecución real, el costo, no podía superar el 6% con ese nuevo límite.

Otra regla importante se impuso para evitar la expansión de los organigramas (incremento de reparticiones internas y niveles jerárquicos no justificados). La Comisión de Reestructuras exigió que cada “rectangulito” de dichos organigramas tuviera anotado el número de los integrantes de esa Unidad, cuya suma debía corresponder con el total de funcionarios del organismo.

Ejemplo:

Un ejemplo simple de la patología posible: una Sección con un Jefe y 4 funcionarios, se podía proponer transformarla en un Departamento con 2 secciones y los mismos funcionarios.

Esa expansión de los organigramas se ha dado principalmente a través de las reestructuras. Muchas de ellas han producido expansiones visibles de ellos a pesar de la reducción de funcionarios en la Administración Central civil.

Aquellas fueron dos disposiciones del Instructivo de Reestructuras muy útiles para frenar la exagerada y desigual asignación de recursos reales y la proliferación de Unidades organizativas con escasos funcionarios.

En términos técnicos: se presionó para aplicar un razonable ámbito de control, el cual se define como el número de subordinados que un jefe supervisa directamente. Ello incide en la eficiencia, en la comunicación, en la agilidad y el desempeño. Obviamente incide en el gasto.

En la Ley 15.809, Presupuesto 1985, se comenzó a solucionar la caótica situación presupuestal que dejó la dictadura, se fijaron las normas generales sobre Escalafones, Cargos y Tablas de Sueldos y se delegaron nuevamente las “reestructuras” o “racionalizaciones”, asignándose para ello un crédito presupuestal (autorización para gastar) del 5% del Rubro 0 (Sueldos).

Y la Ley agregó – por primera vez – que “El costo mensual de caja de la racionalización no podrá exceder del 5% de los pagos del Inciso por rubro”, para evitar la “trampita” descrita anteriormente.

Así se sumó, prudentemente, el concepto de “costo de caja” al primer concepto de “incremento presupuestal”.

La Ley 16.170, Presupuesto 1990, autorizó algunas “racionalizaciones administrativas” estableciendo que no tendrían “costo presupuestal (crédito) ni de caja (gasto)”, excepto el crédito de las vacantes generadas en el año (no de las anteriores).

La norma de “no provisión de vacantes” no implica una economía permanente a Rentas Generales si luego se usa el crédito de dichas vacantes para cargos ocupados.

Es decir, menos empleos y más sueldo.

Repito, los anuncios de “no provisión de vacantes” no producen automáticamente la supresión del crédito presupuestal de las vacantes no provistas ya que el Rubro 0 no se disminuye, se mantiene habilitado.

Desde entonces prácticamente desapareció el tope legal del “costo de caja”.

Por ejemplo, la Ley 16.226, Rendición de Cuentas 1991, autorizó racionalizaciones (reestructuras) estableciendo que “no implicará aumento de los créditos presupuestales”. Ya no se señalaba tope de costo de caja lo cual generaba la posibilidad de sí aumentar el gasto real ejecutado y disminuir las economías del crédito habilitado.

En los siguientes 30 años se aprobaron diversas reestructuras en base a “créditos presupuestales” no ejecutados, es decir, economías, los que al ejercicio siguiente se transformaban en ejecutados, es decir, en costos.

En el Presupuesto 2020 se autorizaron con una limitación parecida al costo de caja: “La nueva estructura no podrá incrementar el costo de los vínculos laborales con el Estado al 1º de enero de 2020”. En este caso las vacantes del 2020 sí podían financiar la reestructura, lo que estaría eliminando el ahorro esperado por la no provisión de vacantes. Además, la propia Ley autorizaba a exceptuar ese tope de costo y así sucedió en demasiados casos.

Nótese que ya no se habla de “funcionarios” sino de “vínculos laborales”, concepto que incluye becarios, pasantes, arrendamientos de servicios (y en organismos internacionales), los que podían pasar a ser funcionarios permanentes, con o sin concurso. En dicha reestructura se habilitó a incluir en las reestructuras sólo a los arrendamientos de servicios de 3 o más años de antigüedad (inclusive los realizados a través de organismos internacionales), ingresados con o sin concurso.

4 Contenido de las reestructuras ¿son realmente útiles?

Los proyectos de reestructuras que han presentado los organismos, desde 1978, han contenido elementos como estos:

1. una adecuación necesaria del organigrama (estructura organizativa) y/o de los cargos existentes o de ambos por haber cambios legales o nuevas actividades; es un objetivo correcto en beneficio de la organización.

También suelen agregarse diagnósticos, manuales y otros documentos vinculados a la organización que pueden ser útiles

1. b) una adecuación innecesaria de la organización interna para favorecer situaciones personales: creación innecesaria de Unidades, en cantidad (horizontal) y/o jerarquía (vertical),
2. c) aumentos de remuneraciones mediante un “ascenso” en la Tabla de Sueldos, ya que dicha Tabla asocia a cada grado un determinado sueldo básico; incluso resulta conveniente ascender de grado sustituyendo compensaciones por básicos, sin aumento real, ya que luego llegarán más compensaciones,
3. d) cambios de escalafón (ej. un administrativo que obtuvo un título profesional), a veces necesarios, a veces innecesarios; esto explica parte del incremento de profesionales en la Administración Pública,
4. e) regularización de alguna situación injusta o errónea (ej. sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, redistribuciones).

Los proyectos tienen que seguir las directivas que da la “Comisión de Reestructuras” (algunas de ellas pueden ser incluidas en un Decreto del Poder Ejecutivo) que analiza y recomienda la aprobación o rechazo de los proyectos.

No abundan las reestructuras presupuestales que realmente sean imprescindibles para el Estado. No conozco evaluaciones posteriores de sus beneficios. Ojalá las haya y sean públicas.

La sucesión de reestructuras permite suponer   que las anteriores no fueron adecuadas para beneficio de la Administración y que, por ello, se repiten.

También puede suponerse que parte de ellas fueron en beneficio de los funcionarios y en perjuicio de los contribuyentes.

Si todas las reestructuras fueran relevantes, el Estado debería ser una organización muy buena ya que desde 1978 hubo numerosas autorizaciones legales de reestructuras presupuestales.

5 Presupuesto 2025 y su costo eventual

El Proyecto de Ley de Presupuesto 2025 remitido por el Gobierno, en su art. 6, delega al Poder Ejecutivo la aprobación de “las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de los Incisos” y que “la Contaduría General de la Nación reasignará los créditos presupuestales en función de los puestos de trabajo aprobados”.

Esa redacción de “puestos de trabajo” incluye, como en 2020 (“vínculos laborales”), a becarios, pasantes, contratos de organismos internacionales pagados con recursos estatales, etc., aunque debe suponerse que la norma reglamentaria limitará tal amplitud.

El art. 6 implica que se podrían utilizar las economías actuales del Rubro 0 para incrementar el gasto efectivo en remuneraciones, pero no fija un tope, el cual queda a la discreción del Poder Ejecutivo.

¿Cuál sería el máximo costo si la reasignación de créditos no ejecutados del Rubro 0 (economías) en 2024 en la Administración Central (Presidencia y Ministerios) se transformara en ejecución (egresos)?

En esos 15 Incisos el crédito (autorización para gastar) del Rubro 0 (Remuneraciones) fue $ 108.551 millones y la ejecución (gasto) de $ 92.337 millones (70% corresponde a Defensa e Interior).

Por tanto, las economías del Rubro 0 del año 2024 fueron $ 16.214 millones, equivalentes a unos US$ 400 millones (incluido cargas sociales, etc.).

Es obvio que jamás se gastaría tal monto y a nadie se le ocurriría tal cosa, pero ese es el máximo legal que puede generar el artículo 6 del proyecto de Presupuesto 2025 debido a su redacción literal.

El costo “de caja” que tienen las reestructuras no es de conocimiento del ciudadano.  Sólo se publica el Decreto de aprobación y las planillas de crédito presupuestal, que son sólo de naturaleza registral. No es el costo real “de caja”.

El contribuyente es el que paga el incremento innecesario del gasto público.

Debería haber control por oposición de intereses el cual, en la realidad uruguaya, no podrá ser realizado eficazmente si no hay participación de los principales interesados: los contribuyentes, organizados de alguna manera.

]]> https://www.memoriasdelaburocracia.uy/las-medidas-propuestas-por-el-ministro-oddone/ Thu, 07 Aug 2025 20:00:53 +0000 https://www.memoriasdelaburocracia.uy/?p=1835 Leer más]]> El Ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone, junto a su equipo técnico, presentó, el 9 de julio de 2025, 12 medidas de reducción de costos para mejorar el comercio exterior y fortalecer el clima de negocios, con beneficios estimados en US$ 20 millones.

Si uno se deja llevar por los titulares de prensa, es posible que considere de poco impacto una economía de 20 millones, cuando el PBI está por los 80.000 millones.

También es posible que se equivoque.

Podríamos estar presenciando el primer episodio de lo que podría ser una importante transformación de la Administración Pública uruguaya, con gran impacto sobre la actividad económica y los consumidores. Ya se verá.

Obviamente, si se concreta … o si se la dejan concretar.

Lo que es seguro es que no es otra edición de “la madre de todas las reformas”.

En esta primera etapa, se plantea impactar en el 75% de 780.000 documentos, que corresponden a 500.000 operaciones del comercio exterior.

Se elimina el 25% del total de documentos, 1 de cada 4. ¡Innecesarios!

Se digitaliza el 29%.

Se sustituyen certificados por declaraciones en el 7%.

Se mejoran los procesos en el 15%.

No se tocan 1 de cada 4.

Eso está muy bien.

Lo más interesante es lo que el Ministro afirmó y, en los hechos, se comprometió a impulsar:

“Esas 12 medidas ni por asomo son el total de lo que nosotros tenemos previsto realizar, de hecho, este es el inicio de un proceso”.

“Son el inicio de un conjunto de iniciativas que vamos a ir tomando a lo largo de este periodo de gobierno”.

“Acá hay una política de mirar todo en su conjunto, no de hacer esto o hacer aquello”.

“Este es el inicio, tenemos capítulos enormes en materia de energía, en materia de regulaciones que afectan al sector salud, que afectan al sector transporte, que afectan a la obra pública, que estamos en proceso de revisión y que vamos a ir anunciando cosas”.

Luego la Directora de Zonas Francas Ec. Isabella cuantificó así: “llegamos a más de 500 procesos en los que entendemos que como país tenemos oportunidades de mejorar. En ese sentido, lo que hicimos fue hacer un primer foco en aquellos (Nota: en 12) procesos que son de comercio exterior. ¿Por qué? Por las implicancias que tienen estos en lo que es el clima de negocios de nuestro país, pero también en el costo de vida”

Y se señaló que “Las medidas se agrupan en siete categorías. Revisar gravámenes, sustituir certificados por declaraciones, eliminar licencias administrativas, digitalizar, optimizar instrumentos, mejorar procesos de registro de productos regulados y cambiar intervenciones preceptivas por optativas.”

Creo que los beneficios anunciados resultan subvaluados, pero ese no es el tema del artículo.

Se anuncia una baja de impuestos al comercio exterior destinados al financiamiento del Laboratorio Tecnológico por estar sobre invertidos respecto a usos alternativos.

La realidad es que casi todos los organismos paraestatales, así como otros que no lo son, nacieron con fuerte o total financiamiento estatal mediante la afectación de un tributo. En muy pocos casos, a lo largo de los gobiernos, se revisó adecuadamente el uso de esos recursos y si eran excedentarios. Por ejemplo, en un caso, hace 15 años, el “Diario Oficial” (IMPO) entregó a Rentas Generales 14 millones de dólares, originados en tarifas abusivas impuestas al consumidor a quien normas vetustas le obligan a publicar allí y, además, en alguna otra publicación recóndita.

Recuerden, Vegh Villegas, hace medio siglo, eliminó medio centenar de impuestos de escasa recaudación y utilidad. ¿Cuántos tributos más permanecen vigentes sin justificación?

Se plantea iniciar un camino de sustitución de certificaciones por declaraciones juradas, procedimiento que se concentra en los asuntos menos importantes, los que pueden ser objeto de control posterior, sea aleatorio, sea selectivo.

Al respecto sigue vigente el art. 105 de la Ley 16.134 (1990) que faculta “al Poder Ejecutivo a sustituir por las declaraciones juradas de los administrados o quiénes los representen u otros medios de prueba idóneos, las exigencias legales de presentación de certificados en los trámites administrativos a realizarse ante la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. La misma facultad, en su ámbito de competencia, tendrán los restantes organismos públicos.” No es tan difícil cuando alguien se lo propone.

Quizás hubiera sido interesante aprobar alguna medida el mismo día de los anuncios para darle más énfasis y diferenciarse de los anuncios habituales de tantos Ministros que no se concretan. Este artículo 105 lo facilitaba.

Resalto, estos no son anuncios, son preámbulos. Bienvenidos.

Se señaló en la conferencia que:

“Hasta ahora interviene incluso la firma del presidente para otorgar una prórroga de admisión temporaria. En este caso solamente vamos a dejar al Ministerio de Industria…”

Esta medida es muy sencilla, es aplicar la delegación de atribuciones que la Constitución faculta para Poder Ejecutivo e Intendencias, y que el art. 106 de la ley 16.134 hizo extensiva a los demás organismos públicos.

Para la aplicación de este instrumento suele señalarse la conveniencia de delegar lo repetitivo y no importante. Pero la herramienta es más rica que eso. Conviene delegar suficientes atribuciones para tener el tiempo necesario para lo importante. Pues así lo urgente no desplaza a lo principal.

Se eliminará la intervención preceptiva del despachante de aduana para las operaciones de menor cuantía (US$ 10-15.000) y se facultará al Poder Ejecutivo a aumentar el límite fijado.

Y se resaltó que dicha obligatoriedad o límites tan bajos no existen en muchos países.

Estas medidas van contra inercias institucionales muy arraigadas. Real de Azúa. en “El impulso y su freno” (1964), señalaba, en Uruguay, la existencia de “grupos en pugna por no perder su parte a prorrata de la renta nacional”. También acotó que “nuestra sociedad (es) desdeñosa de todo cambio de estructura, de todo impulso radical y valeroso (ya que cualquier reclamo tiene aparentemente el destino de ser oído y atendido) …estilo político de facilidad y conformismo, de piedad, de contemplación del interés creado”.

Audaz porque una política de eliminar requisitos que básicamente nutren los bolsillos de diversos intermediarios innecesarios, en numerosas áreas, reduce actividades de escaso o nulo valor agregado. Alguien gritará “se suprimen fuentes de trabajo”, sin darse cuenta de que lo que se hace es “suprimir subsidios a trabajos innecesarios”.

El alcance es muy amplio. Piensen, por ejemplo, el nivel de avance en trámites que se ha obtenido en países donde la transferencia de un auto se puede realizar por teléfono. Ahorros de tiempo y dinero (y muchas veces, mala sangre).

Se va a facilitar el registro de productos con vigilancia sanitaria, el que actualmente encarece costos, disminuye las variedades (por ende, la competencia) y enlentece las innovaciones.

La medida de “aumentar el plazo de vigencia de los registros” permitiría eliminar rápidamente los “cuellos de botella”. Por ejemplo, si se puede extender su vigencia de 5 a 10 años, la demanda de trámites se reduciría a la mitad y la demora rápidamente debería desaparecer. También desaparecerían algunas patologías burocráticas “prendidas” de la demora, lo que no es un tema menor.

El mayor reconocimiento de ensayos y certificaciones internacionales, la digitalización de procesos, las habilitaciones fictas con control posterior, etc., son cambios que van a resultar ásperos para implementar, con resistencias internas y externas, pero que serían muy beneficiosos para la gente.

Se prometen más medidas en la misma dirección.

Estas medidas de simplificación aceleran trámites y suprimen demoras, suprimen tiempos inútiles y pueden generar tiempos ociosos. Eso es obvio ya que la reducción de la carga innecesaria de trabajo no está asociada a la reducción de la jornada laboral.

Es prudente recordar, entonces, la Ley de Parkinson (Northcote Parkinson, 1957), artículo que comienza así: “El trabajo crece hasta llenar el tiempo de que se dispone para su realización”. Observación que conviene tener presente cuando se simplifican trámites, para evitar que vuelvan a perpetrarse nuevos.

La promesa es fuerte en la cuestión de regulaciones y trámites del área que está más cerca del ámbito de actuación del Ministerio de Economía y Finanzas. Cuando esa área de trabajo se expanda, pueden aparecer otros problemas.

El planteo no ha mencionado otras áreas tan importantes como la que antecede, como ser:

1. a) las compras y la gestión de inventarios del sector público
2. b) el exceso de funcionarios (o su baja productividad, que es casi lo mismo)
3. c) el crecimiento abusivo del “organigrama” del sector público.

De todos modos, es un interesante comienzo.

El primer sistema moderno de pasividades de reparto fue creado en 1881 en la Alemania de Bismarck.

Su esencia era que los trabajadores actuales financiaran a los pasivos existentes; por eso se dice que existe una solidaridad intergeneracional. Se consideraba posible con cuatro activos por cada pasivo.

Ese “reparto” sólo era viable si existía:

1. a) un continuo crecimiento de la población y
2. b) una esperanza de vida mucho menor que la actual, tanto al nacer como luego de ingresar a la pasividad.

Modelos de ese tipo, hace 120 años, se pensaron al comenzar a crearse Cajas de Seguridad Social en Uruguay.

La esperanza de vida al nacer era de 51 años y un número elevado de trabajadores no alcanzaba a jubilarse. Y si alcanzaba 60 años, la esperanza de vida era de 13 más. Ahora es de 23 años más.

En aquellos tiempos había casi 6 hijos por mujer; pasamos a 2,7 en 1950, a 2,3 en el 2000 y a 1,3 en el 2022.

En 1924 hubo 41.880 nacimientos y 19.132 muertes. En 2024 hubo 29.899 nacimientos y 35.956 muertes.

Nótese la magnitud del cambio.

Los sistemas de reparto no son viables en tales condiciones y se imponen las reformas.

Ninguna de las varias “Cajas” de pasividades de Uruguay: Militar, Policial, Profesional, Bancaria, Notarial y varias más que terminaron aglutinándose en el B.P.S., escapan de ese fenómeno.

El transcurso del tiempo las fue convirtiendo a todas, a diferentes ritmos, en un esquema Ponzi (piramidal) que requiere cada vez mayor apoyo adicional a los aportes propios del trabajo.

El principal apoyo es el aporte de Rentas Generales para el B.P.S. (Cajas estatales).

En “Las clases pasivas civiles y militares en el Uruguay”, Sienra señala que “Los pasivos representaban el 28% de los sueldos públicos incluidos en el Presupuesto del Gobierno Central en 1914, y casi el 50% a mediados de los años cincuenta.”

En el caso de las Cajas paraestatales la ley impuso cargas adicionales específicas para su financiamiento: timbres profesionales, un 18.5% de los honorarios que fija la Asociación de Escribanos como condición para inscribir actos jurídicos en los Registros o una “prestación complementaria” que pagan principalmente los Bancos (excepto el Banco Central), la que repercute elevando los  intereses. Es opinable que sean equivalentes a los “aportes patronales”.

La evolución de las pasividades civiles (excluyendo militares y policías), aunque contiene numerosas realidades diversas, se puede presentar, en forma muy simplificada, gruesa, en base a algunas situaciones básicas referidas a edad de jubilación, años de servicio, sueldo jubilatorio y tasa de reemplazo.

Hace un siglo las jubilaciones de funcionarios (Ley 9940) eran del 100% (90/90) del sueldo promedio del trienio; eran los famosos “90 puntos”, por ejemplo 60 de edad y 30 de servicios.

El Acto Institucional 9 (1979), la Ley 16.713 (1995), la Ley 8.395 (2008) y la Ley 20.130 (2023) materializaron una tendencia irreversible.

Tenemos, al decir de Real de Azúa (El impulso y su freno, 1964), “una sociedad inorgánica de grupos en pugna por no perder su parte a prorrata de la renta nacional”.

Situación agravada por los privilegios, abusos e injusticias que históricamente padecieron las pasividades.

Aunque no nos gusten las conclusiones, los hechos son tercos.

Addenda

La proyección de población del Instituto Nacional de Estadística, de julio 2025, muestra que en 20 años habría 38% más de adultos mayores (65 o más) y 6% menos de personas entre 15 y 64 años.

En 1908 había 16 niños 0-14 por cada adulto mayor de 65; en 2023 había 1 por adulto mayor; en 2070 habrá 1 niño cada 3 adultos mayores.

Es el Uruguay real

Esa posibilidad suele perjudicar al licitante ya que el efecto principal es encarecer el precio y suele desalentar la presentación de ofertas en la siguiente instancia.

I. Hace cuarenta años

En esa época tuve oportunidad de asesorar a una Intendencia Municipal en cuya órbita había muchos paradores costeros de su propiedad.

Estos establecimientos eran concesionados a empresarios privados mediante un procedimiento, a veces competitivo, a veces no.

Concesiones cuyo plazo inicial era inicialmente de suficientes años como para recuperar los costos de inversión en infraestructura e instalación, plazos que son usuales y razonables.

Pero resulta que los pliegos de condiciones. así como los subsiguientes contratos, establecían que al término del plazo – a veces prorrogado – se convocaba a una nueva licitación pública en la cual, de acuerdo con el contrato vigente entre las partes, el actual concesionario podía igualar a la mejor oferta presentada en la nueva convocatoria.

Esa cláusula venía aplicándose en sucesivos pliegos durante años y así se repetían, período a período, los mismos concesionarios.

Este tipo de cláusulas suele ser muy perjudicial para la Administración Pública, es decir, para los contribuyentes.

Una mirada inocente y deportiva diría que su aplicación es como una pelea entre el campeón mundial y un desafiante en la que, en caso de empate, la corona la retiene el primero. Y algo así me argumentaron alguna vez.

Pero no es así. Hay consecuencias importantes.

El hecho de que, después de conocida la mejor oferta, el perdedor pueda igualar la oferta de la empresa ganadora, lleva a que los eventuales oferentes se desinteresen de presentarse al llamado ya que saben que, si ganan en primera instancia, muy probablemente pierdan en la segunda. Y la presentación de ofertas tiene costos que no recuperan así.

Al estar desalentada la presentación de competidores en la nueva licitación, el actual concesionario puede presentarse con una oferta mucho más beneficiosa para él, que la que podría conseguir la Administración si hubiera efectuado un procedimiento de compra realmente competitivo.

Inclusive puede solicitar a una empresa amiga que se presente con un precio alto para “vestir” mejor el procedimiento.

Esa cláusula de preferencia estaba vigente en ese momento en la Intendencia y obligaba a la Administración a perjudicarse en la instancia de una nueva licitación.

¿Cuál podría ser el provecho de la Intendencia con esa cláusula? No lo sé. Si fuera para incentivar la presentación de oferentes la primera vez, sería más lógico reducir el canon previsto a pagar, otorgar mayor plazo u otros incentivos similares. Pero nunca usar un instrumento para ahuyentar a futuros competidores.

La solución aplicada en esta Intendencia, “muy respetuosa” de la norma contractual vigente, fue hacer un llamado a concesión por sólo un año y no repetir esa cláusula de preferencia en las nuevas bases del llamado.

Al año había desaparecido la cláusula cuestionada y, con ella, la situación de privilegio del concesionario. Las licitaciones pasaron a ser competitivas.

Se volvió a licitar, los paradores pasaron a ser administrados por los mejores oferentes, nuevos o anteriores, y yo pude volver a almorzar alguna vez en ellos sin riesgo de indigestión.

II. En la actualidad

Esa cláusula de preferencia, como se vio, suele perjudicar a la organización que la adopta. Y se ha utilizado en varias ocasiones en el Estado, y también en el sector privado, algunas de ellas por muchos millones de dólares.

Por ejemplo, la feroz disputa actual por los derechos de la televisión del fútbol uruguayo y las amplias diferencias de valores que aparecen en las ofertas de distintas empresas interesadas, evidencian el perjuicio acumulativo, año tras año, para la AUF de haber utilizado esa cláusula, los beneficios que ha provocado y las situaciones desagradables que se generan.

Lo mismo sucede con los proyectos de iniciativa privada amparados en la Ley de Reactivación Económica Nº 17.555 (2002), art. 19, F, el cual prevé:

1. “Derecho a beneficiarse con un porcentaje no menor al 5% ni mayor al 20% sobre el valor ofertado…”
2. “Si la oferta del promotor, considerando el beneficio respectivo, no resultara ganadora, el promotor podrá solicitar que se promueva un proceso de mejora de oferta…”

También es aplicable acá lo que ya se analizó anteriormente. La posibilidad de igualar la mejor oferta ahuyenta competidores.

III. Otro procedimiento más beneficioso para la Administración

Analicemos la situación posible suponiendo, con cifras redondas:

– costo de formular la idea de proyecto: US$ 100.000

– costo de formular un proyecto completo de inversión: US$ 1.000.000

– costo estimado de la inversión proyectada: US$ 100 millones.

III.1. Procedimiento actual

Una empresa privada presenta una idea de proyecto de inversión al Estado cuya formulación le cuesta a él US$ 100.000, la Administración lo aprueba y le autoriza a formular, también a su costo, un proyecto completo de inversión (US$ 1.000.000), pasible de ser licitado.

Si el Estado no aprueba la iniciativa, perdió sus US$ 100.000.

Si la aprueba, rescata el valor de la inversión de US$ 1.000.000 al ganar la licitación o, si la pierde – que es improbable – la Ley le reintegra ese importe.

¿Qué beneficio importante obtiene la empresa?

Lo más probable es que el Estado llame a licitación para concretar la inversión cuyo anteproyecto aprobó y que se presente dicha empresa proponente. Y la experiencia dice que suele ganar esa empresa.

Su principal beneficio será una ventaja, un “changüí”, de 5% a 20% de acuerdo con la Ley 17.555 (en un precio de US$ 100 millones) respecto al valor de la oferta de otros eventuales oferentes.

Por ejemplo, con changüí del 20%, su oferta – si es de U$S 125 millones -, compite como si fuera US$ 100 millones (125 menos el 20%).

En este caso al Estado le salió muy cara la formulación del proyecto de inversión. Perdió US$ 25 millones con estos supuestos de máxima.

El segundo beneficio es que el “changüí” y la posibilidad de igualar la mejor oferta desaliente a eventuales oferentes, los cuales, además, deben incurrir en costos de presentación.

III.2. Procedimiento posible sugerido

La empresa interesada prepara, a su costo (US$ 100.000), la idea de proyecto y se arriesga a que el Estado la apruebe o no. Está dispuesta a perder ese costo en caso de rechazo, tanto ahora como en el caso anterior

Pero su incentivo ya no sería la posibilidad de ese elevado “changüí”, que es una apuesta, un riesgo.

Así el Estado, para incentivar su presentación – para el caso de aprobar la idea – le podría pagar de inmediato el costo en que incurrió (en este caso, US$ 100.000) y hasta podría pagarle mucho más, como incentivo a la presentación de buenas ideas, que suelen ser escasas. Un premio siempre puede ser suficientemente atractivo, aunque lejos del que ofrece el “changüí”. Y el promotor de la idea también tendría el beneficio de poder presentarse a la licitación de un proyecto cuyo contenido conoce bien.

Nótese que, si se aprueba la idea de proyecto, todos ganan.

El Estado, porque ahora se queda con una idea de proyecto que le interesa y que, por ende, le vale mucho más que ese gasto de pre-inversión de US$ 100.000 más el incentivo que se hubiera establecido.

El particular, porque recuperó costos que no tenía certeza de recuperar, más el incentivo y mantiene la chance de ganar la licitación.

Eso sí, perdió el beneficio potencial del orden del 5 al 20% (en este caso, de US$ 5 a 20 millones) a costa del contribuyente. Fuerte beneficio para el Estado.

Al Estado le interesó la “idea de proyecto”, la adquirió pagándola y sigue adelante. Necesita formular el proyecto de inversión así que puede contratar su formulación al que presentó la idea de proyecto o a cualquier otro proyectista al que se le remunerara por su trabajo, en este caso, US$ 1.000.000.

Se aprueba el proyecto de inversión y se licita. Se adjudica al mejor. Sea la oferta del que presentó la idea u otra oferta. Y el Estado se ahorró muchos millones de dólares, por haberse eliminado el “changüí” y por haber generado mayor competencia.

Al no haber cláusula de igualar la mejor oferta se evita la situación reseñada anteriormente y el desaliento que genera a posibles oferentes. Mayor competencia. Segundo beneficio.

 IV. Con las cifras planteadas anteriormente, la situación se resume así:

¿El Estado, es decir, los contribuyentes, no habremos perdido

millones de dólares con esos exagerados beneficios?

Esa racionalización incluía cambios de estructura organizativa, de tabla de sueldos, de escalafones, de grados, de adecuaciones presupuestales individuales y otras necesidades administrativas. Buena parte de esos “cambios” ya habían operado de hecho; los cambios reales eran muchos menos, pero las situaciones especiales eran numerosas.

Todo ello iba a llevar tiempo y papeles si se hacía por expediente.

Con los técnicos de la Contaduría General de la Nación estuvimos de acuerdo en un procedimiento simple, sin mayor formalidad que la presentación del Anteproyecto, firmado por el Jerarca, para ingresar al Grupo de Trabajo Conjunto y la realización de un informe técnico firmado por ambos organismos, adjuntando un proyecto de Decreto del Poder Ejecutivo, llevándolo directamente al despacho del Ministro correspondiente y dejando los antecedentes en una carpeta para su posterior implementación.

Es un “hágalo simple”, al que hay que agregar “trabaje menos y mejor”.

Con este procedimiento llegó a salir en un día algún Decreto del Poder Ejecutivo aprobando una reestructura.

Por expediente hubiera sido una tortura burocrática.

En general, la duración de los expedientes es excesiva y la causa principal son los “tiempos muertos” de los papeles arriba de algún escritorio de algún funcionario abúlico.

Eso es comprobable en los expedientes en papel y más fácilmente aún en los expedientes electrónicos. Un estudio de tiempos lo comprueba fácilmente.

El solo hecho de establecer un procedimiento que, en base al expediente electrónico, compile y exhiba de inmediato los tiempos de los pasos de los expedientes y el aporte de cada uno de los participantes en ese proceso y en el total de procesos, suele generar un malestar profundo entre los afectados y genera una oposición fuerte a ello.

Pero que se puede, se puede…

]]> https://www.memoriasdelaburocracia.uy/el-ministro-sin-ministerio/ Sun, 06 Jul 2025 23:03:53 +0000 https://www.memoriasdelaburocracia.uy/?p=1814 Leer más]]> Entré a la sede del Programa Nacional de Desburocratización como un día normal, si es que hay algo normal en la tarea de simplificar el Estado.

Mi secretaria me dice que habían venido a verme el Ministro de … y su Subsecretario y que estaban recorriendo la amplia oficina donde estábamos y en la cual nos sobraba espacio.

Los encuentro y les pido excusas por no saber que ellos iban a concurrir, a lo que me cortaron diciendo que habían venido sin avisar porque el Presidente los había enviado a hablar conmigo.

Me contaron su problema en forma muy jovial ya que el Ministro tenía un fino humor.

Comenzó diciéndome, casi riéndose, “Mire, Contador, nos estafaron”. Les contesté que en tal caso tenían que ir a hablar con el Jefe de Policía Díaz.

Y continuó algo así “Me estafaron, crearon este Ministerio y nos nombraron Ministro y Subsecretario y no tenemos oficina, no tenemos personal y no cobramos sueldo. Por lo menos yo cobro el subsidio de legislador, pero este no cobra nada. Nuestras señoras se burlan de nosotros. No sé qué hacer, quizás renunciar…”.

No me extrañaba un problema así. Una característica de este País es aquello de “Ley aprobada, problema solucionado”. Se había creado el Ministerio y no se había previsto su funcionamiento, antes de la designación de autoridades. No era el único caso de imprevisión de esas características que conocía.

Les ofrecí albergue en nuestra oficina, pero les advertí que el estilo de ella no era propio de una sede ministerial. Que la había amueblado con muebles viejos de AFE que nos habían prestado, que el espacio les iba a quedar reducido muy pronto y otros inconvenientes para ellos y para nosotros que preveía.

También les dije que la solución era muy simple y rápida.

El sector público tiene miles de inmuebles y jamás ha podido contar con un Registro razonablemente completo de sus propiedades, aunque hace más de 80 años se legisla al respecto. Registro que no le resulta grato a muchas dependencias. Y muchos de esos inmuebles están vacíos o desaprovechados o destinados a fines no estatales (por decirlo con delicadeza, como se puede ver https://www.memoriasdelaburocracia.uy/las-herencias-yacentes-y-los-ninos/

Entre varios ofrecimientos de locales que algunos Jerarcas me habían hecho para instalar el PRO.NA.DE., el mejor para el flamante Ministerio era la segunda planta amueblada de un hermoso Museo que se encontraba desocupada y que iba a ser suficiente hasta que lograran el local definitivo.

Les sugerí que no pidieran una partida de inversiones para compra de inmuebles en la próxima ley de contenido presupuestal y que buscaran un inmueble que ya estuviera en poder del sector público. Les indiqué varias sedes bancarias (de bancos fundidos, obviamente) y que podían conseguir que el pago se imputara a las cuentas pendientes que tiene el Estado. Y así fue.

El tema de los sueldos se solucionó gestionando un Anticipo de Tesorería y el de los gastos corrientes con otro Anticipo diferente.

Y el Señor Ministro logró salir de la maraña burocrática.

]]> https://www.memoriasdelaburocracia.uy/la-extension-de-la-delegacion-de-atribuciones/ Mon, 03 Mar 2025 23:09:46 +0000 https://www.memoriasdelaburocracia.uy/?p=1806 Leer más]]> En “Papeles inútiles temblad” se rememoraba la primera delegación de atribuciones que realizó el Poder Ejecutivo en 1990, que refería a Mensajes de Poder a Poder, casi todos de mero trámite.

El Presidente se quejaba de la gran cantidad de resoluciones de escasa importancia que debía firmar todos los días.

Ese problema es viejo en Uruguay.

La primera referencia que encontré es de 1954; es de John Hall en «La Administración Pública en Uruguay. Sugerencias para una Reforma»: «Uno de los más importantes problemas que el Uruguay debe enfrentar actualmente, es la ausencia de suficiente autoridad delegada.”

La Constitución de 1967 introdujo el Instituto de la Delegación para el Poder Ejecutivo y las Intendencias Departamentales.

La Presidencia de la República, al año siguiente, aplicó la delegación para una batería de asuntos repetitivos en 1968, mediante Resolución 798/968 de 6 de junio. Luego hubo algunas otras delegaciones.

En 1990 el problema continuaba y extenuaba.

¿Por qué? Porque el progreso tecnológico cambia la realidad y la hace cada vez más compleja y eso también sucede en la Administración Pública. El problema se había extendido al resto del sector público. El uso instrumento de la delegación era una solución.

Pero “El Constituyente no previó la facultad delegatoria para los Organismos de los arts. 220 y 221 de la Constitución de la República (Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Administración Nacional de Enseñanza Pública, Universidad de la República, Instituto Nacional del Menor, Banco de Previsión Social y Empresas Públicas, de la época).

 El PRO.NA.DE. propició, apenas constituido, la inserción en la Ley de Rendición de Cuentas de 1989 la extensión del instituto de la delegación para dichos Organismos, satisfaciendo una necesidad de la Administración Moderna.”

El art. 106 de la Ley 16.134 de 20 de setiembre de 1990 estableció:

«La autoridad máxima de los Organismos a que refieren los artículos 220 y 221 de la Constitución de la República podrán delegar, por resolución fundada, las atribuciones que les asignan las normas legales, cuando lo estimen conveniente para la regular y eficiente prestación de los servicios a su cargo. Esta disposición entrará en vigencia a partir de la promulgación de la presente ley«.

En 1990, cuando se planteó el tema de la delegación de atribuciones a nivel del Poder Ejecutivo, intervinó una Comisión integrada por abogados para analizar metódicamente el total de Resoluciones e identificar las delegables. Es un método complexivo y riguroso, pero también lento, eficaz pero no eficiente.

Sucede que hay temas que deben analizarse de esa manera minuciosa, por ejemplo, un Código.

Y hay otros temas en los cuales vale la pena comenzar de inmediato con algunas medidas y, en la marcha, agregar más.

Es aplicable la frase popular de “Al elefante se lo come a pedacitos”. Saber diferenciarlos es relevante.

Lo que hicimos fue revisar rápidamente (en media tarde) el total de Resoluciones del Poder Ejecutivo de un año, seleccionar “a ojo” las que resultaban más repetitivas y fácilmente delegables y propiciar su aprobación. Funcionó. La delegación dio un gran salto adelante.

Progresivamente la delegación de atribuciones, que ya podía aplicarse por todos los organismos públicos, se extendió, modificando procedimientos de decisión de las autoridades máximas, especialmente cuando ellas eran órganos colegiados.

Un ejemplo. En 1992 fui a visitar al Rector de la UDELAR, Ing. Jorge Brovetto, quien me comentó que había aplicado las recomendaciones del PRO.NA.DE. y había logrado que el Consejo Directivo Central de la Universidad de la República le delegara las licencias.

Era un problema viejo el del funcionamiento de los Consejos en la Universidad y la concentración de decisiones de menor importancia. Puede leerse al respecto el relato del Decano de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Cr. Israel Wonsewer en el libro “El Pensamiento Universitario” (1968), de Darcy Ribeiro (recop.).

Y si bien es cierto que un Ejecutivo que tiene que lidiar con un órgano colegiado puede quedar agotado con las minucias que debe someter a su consideración, también es cierto que, si introduce los temas menores al inicio de la sesión, le va a resultar más fácil hacer aprobar los temas más difíciles luego de algunas horas de sesión.

Un tema difícil que hubo que resolver con los abogados fue el de la subdelegación de atribuciones por parte del delegatario. La doctrina ha considerado que la subdelegación no es procedente.

Pude contraatacar señalando que hace años que el Ministro del Interior había subdelegado, mediante la Resolución 1044/984, la designación de funcionarios en los Jefes de Policía en los 19 Departamentos y no se había objetado ya que ello era útil y ágil.

La realidad fue más fuerte y se aprobaron subdelegaciones atendiendo al criterio de materialidad, introducido en el TOCAF en 1991. Por ejemplo, el Ministro de Economía y Finanzas subdelegó en el Contador General de la Nación el pago de sumas inferiores a tres salarios mínimos nacionales (Resolución 818/990).

Un tema importante en Presidencia fue el procedimiento de control de la aplicación de las delegaciones. Expliqué que no es necesario controlarlas todas sino sólo un reducido porcentaje de ellas, pero haciendo que se enteren de alguna forma que las mismas están siendo revisadas. Es un tema de control aleatorio y selectivo que maximiza los beneficios netos de la medida.

La delegación de atribuciones en esos años fue muy amplia a nivel del Poder Ejecutivo lo que llevó a la aprobación de un Texto Ordenado, recopilando y ordenando todas las vigentes, lo que se efectuó por Resolución 13/993 del 12 de enero de 1993. En toda la gestión fue importante el aporte de la Dra. Graciela Ruocco.

Dicho Texto Ordenado, con la historia de su aprobación y los conceptos que lo sustentan se puede ver en “Manual de Delegación de Atribuciones”

]]> https://www.memoriasdelaburocracia.uy/acumulacion-de-sueldos-y-de-papeles/ Fri, 14 Feb 2025 21:50:18 +0000 https://www.memoriasdelaburocracia.uy/?p=1782 Leer más]]> Así eran las pilas de expedientes generados antes de 1991 para el trámite de la acumulación de sueldos docentes o no docentes. Miles y miles navegaban de los organismos públicos, principalmente docentes, hasta la Contaduría General de la Nación con pasaje de ida y vuelta, generando un gran intercambio de papel.

Remuneración adicional que la mayor parte de las veces correspondía a algún maestro o profesor que acumulaba unas horas docentes adicionales, ya sea por pocos meses o por un lapso algo mayor.

Remuneración complementaria que demorarían meses en cobrar. Me acuerdo que algunas veces yo prefería trabajar gratis unas pocas horas en algún curso puntual antes que iniciar ese trámite kafkiano que perjudicaría mi presión arterial. Y me acuerdo que no era el único que no se molestaba en hacer el aburrido trámite.

Se estimaba que unos 15.000¹ funcionarios acumulaban sueldos docentes y/o no docentes. Además del no cobro para la gente, se agregaban millares de expedientes en papel, liquidaciones complementarias de sueldos, cierres de ejercicio y frustraciones varias sin mayor valor agregado. Y eso se consideraba natural, conveniente.

Analicemos la absurda reglamentación (Dto. 563/1981) para desnudar la simpleza burocrática que la generó:

a) tenía que haber “compatibilidad entre los horarios de los cargos a acumular” lo que resulta razonable ya que nadie puede estar en dos lugares a la vez; debido a ello, en caso necesario, el funcionario ajustaba el horario o se presentaba una constancia de autorización para salir y reponer horas cuando había superposición, etc.,

b) que “sea conveniente para la Administración Pública la acumulación” lo que el Jerarca que había aprobado la designación a acumular no tenía inconveniente en declarar en la solicitud; ¿si fuera inconveniente, para qué lo contrata?),

c) “En todos los casos el procedimiento de acumulación de sueldos se iniciará en el organismo donde se tramita el nuevo nombramiento…” ¿en qué otro lugar sería? ¿crearíamos una Dirección Central de Acumulaciones de Sueldos?

d) “y no se dará posesión del cargo para el cual se solicita acumulación” hasta que el expediente fuera y volviera de la Contaduría General de la Nación; una demora importante aunque fueran unas pocas horas docentes que los estudiantes necesitaba que se dictaran en forma inmediata.

Lo importante era el expediente, no el servicio.Hasta que llegó una solución práctica que eliminó esos millares de expedientes.

El Decreto 185/1991, a instancias del Programa Nacional de Desburocratización:

a) eliminó lo de “compatibilidad de horarios” por su falta de realismo,

b) eliminó lo de “conveniente para la Administración” por innecesario,

c) eliminó el expediente y se lo sustituyó por una declaración jurada,

d) se delegó en los auditores de la Contaduría General, destacados en cada organismo, el control lo que aseguraba la inmediatez, ya que la declaración jurada se adjuntaba al trámite de designación y pago.

Y “colorín colorado, expediente eliminado”.

Dicho texto refiere a que la Constitución de 1934 había creado el Tribunal de Cuentas, pero con escaso éxito. El Tribunal no lograba la aprobación de las dos Leyes fundamentales para sus cometidos: su Ley Orgánica y la Ley de Contabilidad y Administración Financiera del Estado.

Es adecuado recordar que:

“Al concluir la votación en la Constituyente por la cual se creaba el Tribunal de Cuentas el Presidente de la Convención, luego de congratularse por su creación, expresó:

“…este Tribunal de Cuentas puede degenerar en un mecanismo complicado, pesado, carísimo y enteramente ineficaz, si la Asamblea General en quien delegamos su integración, no levanta su punto de vista y lleva a esa alta dirección a ciudadanos competentes, de verdadera experiencia financiera, profundamente honestos y de una alta imparcialidad política.

Suya, pues, será la responsabilidad si no cumple con esto que constituye un verdadero mandato imperativo de la Asamblea Constituyente y si llega este mecanismo a desvirtuar lo que hemos querido y a fracasar, recaerá exclusivamente sobre la Asamblea General la responsabilidad de ese fracaso”.

Interesante opinión desde un privilegiado observatorio de la cosa pública.”

Separata

“El Tribunal de Cuentas tuvo serias dificultades para lograr que el Parlamento considerara su Ley Orgánica (art. 210 y 212 de la Constitución). Entre 1934 y 1953 preparó tres proyectos de Ley Orgánica sin resultados.

También tuvo fuertes dificultades para conseguir que se aprobara la Ley de Contabilidad y administración Financiera del Estado (art. 213 de la Constitución).

Presentó el primer proyecto de Ley de Contabilidad en 1935 y el más importante en 1958, ya que, finalmente, el último se aprobó en forma experimental en el Decreto 104/1968 en base a la curiosa autorización dada en el art. 512 de la Ley de Presupuesto Nº 13.640 de 26 de diciembre de 1967:

“Art. 512. Autorízase al Poder Ejecutivo a poner en vigencia, por vía reglamentaria y con carácter experimental, de acuerdo con el Tribunal de Cuentas, las bases del sistema de registración, administración y contralor financiero, contenidas en el Proyecto de ley de Contabilidad y Administración Financiera aprobada por el Tribunal de Cuentas, dando cuenta a la Asamblea General.

Si dentro de un año a partir de la vigencia de la presente ley no hubiera tenido aprobación legislativa dicho proyecto, el Poder Ejecutivo propondrá las modificaciones del mismo, que aconseje la experiencia de su aplicación por vía reglamentaria y de ordenanza”.

En 1987, en el proyecto de ley de Rendición de Cuentas (la que luego fue la Ley 15.903 de 10/nov/1987), se incluyeron tres artículos tendientes a habilitar la creación de reglamentos específicos de adquisiciones en algunas Empresas Públicas, por Decreto del Poder Ejecutivo con la conformidad del Tribunal de Cuentas en las Empresas Públicas. La verdad: era una iniciativa para ANCAP.

Simultáneamente la Oficina Nacional de Servicio Civil había elevado al Poder Ejecutivo y a los legisladores un ambicioso Proyecto de reforma general de los procedimientos de compra vigentes.^[1]El cual no había pasado de ser proyecto.

Finalmente, con el Diputado Martín Sturla, Presidente de la Cámara de Representantes, hombre de gran empuje, se llegó a un consenso sobre las dificultades que podía aparejar introducir en el texto legal, por primera vez, la Ley de Contabilidad y Administración Financiera, al ser de iniciativa privativa del Tribunal de Cuentas, si simultáneamente se cambiaba drásticamente el primitivo proyecto que se había adoptado a través del Decreto 104/1968.

Debido a ello se prefirió que la Ley 15.903 se limitara a “sanear” la situación jurídica de la Ley de Contabilidad vigente “a título experimental” y se agregó, en el trámite parlamentario, como aditivos, los artículos de reglamentos especiales de compra.

Era el comienzo de cambios. Ello posibilitaba, en Leyes posteriores, efectuar modificaciones legales que ya no iban a requerir dicha iniciativa privativa.

Pero no hubo oportunidad en los siguientes Proyectos de Leyes de Rendiciones de Cuentas.

Ella llegaría con la creación del Programa Nacional de Desburocratización en 1990 y a través de una excelente relación y ganas de cambio entre todos los Jerarcas y Técnicos participantes, entre los que se señalan al Cr. Rinaldo Smeraldi (integrante y futuro Presidente del Tribunal), los Dres. Esther Muñoz de Ham y Fernando Aguirre (delegados del Tribunal en la Comisión de discusión en el PRO.NA.DE.), el Dr. Carlos Delpiazzo (Catedrático de Derecho Administrativo), el Cr. Alberto Sayagués (Director del PRO.NA.DE) y otros. 

Un centenar de técnicos de todos los organismos públicos colaboró en el Proyecto que luego sería conocido como TOCAF, aprobado por todos los Partidos Políticos en el Parlamento. De todos los apoyos políticos el que más se debe reconocer y agradecer es el del desaparecido Ernesto de los Campos.

En el marco de las dificultades que ha tenido el Tribunal de Cuentas con la legislación en su materia a lo largo de su historia, puede resultar sorprendente ese consenso.

Es más, cuando la Dirección del PRO.NA.DE. planteó en junio de 1990 incluir en la Ley de Presupuesto una amplia reforma a aquella Ley, el propio Presidente de la República le advirtió de lo difícil que siempre había sido en el Parlamento – y que probablemente volvería a ser – todo lo relativo a esa Ley y al Tribunal, autorizándole una cauta presentación de unos pocos artículos (“5 o 6”) y encargándose del necesario acuerdo político con el principal partido de oposición. Un Presidente del que todos, incluso los que no concuerdan con sus ideas, reconocen su empuje e iniciativas para “hacer cosas”.

El proyecto presentado, muy amplio, recogió esa limitación de unos pocos artículos y presentó en un artículo todas las creaciones, en otro todas las modificaciones, en otro las supresiones, en el cuarto la vigencia especial y en uno último la autorización para hacer un Texto Ordenado, conocido ahora como el TOCAF, cumpliendo así con aquella limitación^[2]. Y en las Comisiones Parlamentarias, a medida que se constataba el consenso político, se fueron agregando algunos cambios más por la vía de aditivos.

¿Por qué no hubo dificultades en su aprobación parlamentaria por unanimidad?

Porque la ineficiencia no tiene color político, sólo es derroche de recursos

que paga la ciudadanía a través de tributos y tarifas    

[1] Su contenido puede verse en “Reforma del Estado: el nuevo régimen de compras”.

[2] En determinada instancia se agotaron las letras del alfabeto para uno de esos artículos.